COVID-19のポスト・ノーマル・チャレンジ 効果的かつ正当な対応策の構築

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The Post-Normal Challenges of COVID-19: Constructing Effective and Legitimate Responses
The Post-Normal Challenges of COVID-19: Constructing Effective and Legitimate Responses
The ongoing COVID-19 emergency clearly presents novel challenges, both in terms of difficulties for maintaining public health and in assuring that governmental ...

科学と公共政策

オックスフォード大学出版局

オンラインで2021年6月7日公開

Stephen Rainey, Maru Mormina, Sapfo Lignou, Joseph Nguyen, and Paula Larsson

概要

現在進行中のCOVID-19緊急事態は、公衆衛生を維持する上での困難さと、政府の対応が倫理的に健全であることを保証する上で、明らかに新たな課題を提起している。基本的には、基本的な人権や人間の価値観を可能な限り尊重して対応しなければならない。危機への対応においては、価値観の対立が生じ、公務員は、あるものを優先し、あるものを犠牲にせざるを得ない。我々は、ポスト・ノーマル・サイエンス(PNS)の枠組みの中で、有効性と正当性の概念を活用し、確立された権利と価値を支持しつつ、公衆衛生の向上を支援するCOVID-19に対処するためのプロセスと方策を調査し、提案する。科学主導の政策立案の有効性と正当性を高めるためには、政策がどのように作られるべきか(政策立案やPNSの概念など)また、多様に構成された市民とどのように相互作用すべきか(政策立案への市民の参加や政策コミュニケーションなど)を検討する必要がある。

キーワード COVID-19,ポスト・ノーマル・サイエンス、ガバナンス、権利

1. はじめに

新たなウイルス性パンデミックに直面した場合、国家(政府、国家機関、組織、市民)は、ある種の政治的に正当な方法でその課題に立ち向かわなければならない。パンデミックに対する政策やガバナンスの対応は、少なくとも2つの意味で比例していなければならない。すなわち、ウイルスの脅威に効果的に対処するという点で比例していること、ウイルスからの保護を受けるべき市民に負担を分配するという点で比例していることである。対策が弱すぎてウイルスの脅威に対処できなかったり、強すぎて対策の対象者に過度の負担をかけたりすることはできない。

例えば、公共の場を迅速かつ完全に閉鎖すれば、ウイルスの蔓延を最も効果的に阻止できるかもしれないが、社会経済的に不利なグループの人々には他のグループよりも不均衡な打撃を与えることになるかもしれない(Wright er al 2020)。逆に、自由への侵害が最小限で済むような対応をしても、同じように不利な立場にあるグループは、取るべき自由が少ないという不釣り合いな苦難に耐えることになるかもしれない(例えば、混雑した公共の環境で働く人は、個人のオフィスで働く人よりも常にウイルスの脅威にさらされることになる)(The Lancet 2020)。関連して、ウイルスの脅威はすべての人にとって現実的なものであるが、医学的に最もリスクが高い人は高齢者であるのに対し、パンデミックの影響で経済的な脅威にさらされる可能性が高い人は若年層である傾向がある(Mallapaty 2020; OECD 2020)。このような複雑な状況をどのように切り離すかは、特に情報が目まぐるしく変化する状況では、明らかに難しく、おそらく理想的な結果は得られないだろう(O’Mathúna 2016)。

パンデミック・ガバナンスの目標と、それを実現する手段の比例性を反芻することが必要になるが、それにもかかわらず、政府は迅速に行動しなければならない。国民に対する国家の保護義務がこれを要求しているのである。しかし、この義務も比例性の観点から評価されなければならない。確かに、パンデミックが発生した場合、国連の1948年の宣言で定められた人権に関連する商品は完全には実現できないであろう(「世界人権宣言」2015年版)。ロックダウン」という名の制限は、以下のような特定の権利を実現する方法を制約する。

第13条:(1)すべての人は、各国家の国境内において、移動及び居住の自由を享有する権利を有する。(2)すべての人は、自国を含むいかなる国からも離脱し、自国に戻る権利を有する。

第20条:(1)すべての人は、平和的な集会および結社の自由の権利を有する。

第21条:(2)すべての人は、自国の公共サービスを平等に利用する権利を有する。

第27条 (1)すべての人は、地域社会の文化的生活に自由に参加する権利を有する。

このような制限は、適切な生活水準の維持、公衆衛生の確保、生命や安全に対する権利の保護、さらにはより広い社会に対する個人の義務の観点から、正当化されると考えられる。このことは、以下のような人権の条文に明記されている。

第3条:すべての人は、生命、自由および身体の安全に対する権利を有する。

第25条 (すべての人は、自己及びその家族の健康及び福祉に適合する生活水準を享受する権利を有する。

第29条 (2)すべての人は、自己の権利及び自由を行使するに当っては、他人の権利及び自由の正当な承認及び尊重を確保し、並びに民主的社会における道徳、公の秩序及び一般の福祉の正当な要求を充足することを唯一の目的として、法律で定める制限にのみ服するものとする。

法律は、例えば市民に拘束力のある約束をすることで、健康を増進するために利用することができるが、人権の規定に圧力をかけることもできる。個人の権利と自由は、公衆衛生がその通常の享受に影響を与える可能性がある場合、正当に制約されることがある。これには、パンデミックの脅威に対処するために、標準的な医療サービスが中止されたり、治療が遅れたりする場合が含まれる。これは、潜在的なウイルス患者の数が多すぎて崩壊する可能性に直面したとき、医療施設が能力を高めるために再編成しなければならない場合に見られる(例:Booth and Campbell 2020)。さらに、COVID-19のリスクに直面して、積極的な治療と緩和的な治療の優先順位を検討したり、地域に根ざした介護を縮小したりすることも影響している(Spicer er al)。 健康に対する権利と、一般福祉のための合法的な要求を認識する義務との間には、高い緊張関係がある。特にこの緊張関係に対処するためには、専門家の助言が政策立案においてどのように機能すべきかを慎重に検討することが不可欠である。

また、「ポスト・ノーマル・サイエンス」(PNS)という考え方は、意思決定プロセスにおける高い利害関係と高い不確実性の存在、そして政策に反映させるための広範な知識(科学的および非科学的)の必要性を喚起する規範的な概念として、ここで使用している。PNSでは、通常は科学的専門家に限定される科学的プロセスが、問題に関わるすべての人々を含む、異なる視点や価値観を持つ拡張されたピアコミュニティ(EPC)を巻き込んだ、公共の場での審議の場を設けることが必要である。PNSは、意思決定の正当性だけでなく、その意思決定に反映される知識の「質」、ひいてはその有効性にとっても重要な要素であると考えている。

次に、意思決定のコミュニケーションがどのように行われているか、また、誰にどのように伝えているかを考える。最後に、より良いガバナンスを実現するために、新たに発生した危機に対するガバナンスをどのように変曲点として利用することができるかを考察し、このケースでは、医療提供に対する公平性に基づくアプローチの観点から提示する。

2. 効果と正統性

緊急時には特に、政策の有効性と正当性が競合することが明らかになる。「科学に従う」ことは、パンデミックが懸念される場合、有効性のための重要な要素の一つである。「科学に従う」ということは、「どの科学を、なぜ?どのような意味で「従う」のか?どの程度まで?ある政策のために「科学からの」論拠を作るという考えは魅力的であるが、それは決定を正当化するために科学の認識された権威を「借りる」からである。しかし、実際には、市民が政治家よりも科学者を信頼していたとしても、専門家の前提や知識ベースを共有し、政策の条文に従うことは保証されていない。有効性と正当性を両立させるためには、情報を慎重にキュレーションし、科学的根拠を効率的に伝えるだけでは不十分である。価値観や原則についての議論に、オープンかつ明確に参加することが重要なのである。科学的証拠は、ある政策シナリオにおいて何が有効かを教えてくれるかもしれないが、望ましい目的や正当な手段を決定する助けにはならない。デイビッド・ヒュームの有名な言葉にあるように、「ある」から「べき」を導き出すことはできない。

科学が政策決定において(唯一ではないにしても)重要な要素であるならば、科学の避けて通れない認識論的、コミュニケーション的、倫理的側面についても、より大きな注意と責任感をもって見なければならない。科学は多面的で一義的なものではなく、特に不確実性の高い状況ではそうである。科学だけを根拠に社会規範の変更を主張しても、異なる価値観、利益、視点を持つ複数の公的アクターに受け入れられる手段が自動的に提供されるわけではない。「科学」は行動の動機付けに十分であると仮定することはできない。遺伝子組み換え食品をめぐる議論(Devos er al 2008)はこのことを明確に示しており、原子力発電などの分野(Lacassin and Lavelle 2016)や、予防接種(Hotez 2020)気候変動(Björnberg er al 2017)5Gの展開(Nguyen and Catalan-Matamoros 2020)などでも同様である。科学的な助言は、その助言が科学的であるというだけで公的な行動に結びつくわけではない。ワクチン接種反対派の歴史的な傾向は、科学的専制の非難から、科学的コンセンサスを信じることをあからさまに拒否することまで、特定の主張が時を経ても継続することを示している(Porter and Porter 1988; Larsson 2020)。一連の対象者の見解という観点から規範を構築しなければ、規範の適用条件(その正当化の条件とは対照的に)を想定することはできない。

このような状況を分析するためには、政策立案を(1)効果という道具的な意味と(2)公共の権利や価値への対応という正統性の観点から理解することが不可欠である。新たなウイルスの脅威が存在する場合、感染性、死亡率、感染様式などの知識は不完全であり、進化していくものであることを受け入れなければならない。とはいえ、科学的な助言は、現在進行中の(そして緊急の)政策審議に反映されなければならない。ここで問題となるのは、不完全で、不確実で、議論の余地のある科学的助言に基づいて行われた政策決定が、どのようにして正当性を保つことができるのかということである。決断や意思決定を市民に透明に伝えるだけで、社会的アクターがそれらの意思決定プロセスの正当性を支持したり、少なくとも認識したりして、考えを変えることが可能になるのだろうか?我々は、正当性とコンプライアンスの両方には、科学や専門家の選択の正当性と透明性、市民のコンテクストの理解、そして市民の価値観への明確な関与が必要であると主張する。このようなより複雑な視点があって初めて、科学、政策立案、市民のいずれにとっても「科学に従う」ことが意味のあることになるのである。この多次元的で価値観を考慮したアプローチは、で詳しく説明するが、政策が人々の生きた現実に対応し、彼らの価値観に訴えかけることを可能にし、その結果、市民が行動の変化を合理的に採用することを可能にし、結果的に政策の有効性と正当性を高めることができる。

正当性という点では、ウイルス性の新型パンデミックに真剣に対応する際に発生する、必要な権利の制限をめぐる重要な問題がある。

例えば、通常の自由の範囲を縮小することでウイルスの蔓延を抑制する場合には、人権の実施を再優先させる必要がある。特にCOVID-19は、例外的な状況を明確に示しており、そのような状況下では権利の抑制が必要となる。シラクサ原則(Siracusa Principles)は、例外的な状況下で人権を制限するための、国際的に合意された基準として広く知られている(Debevoise and Lindsay 1985)。この原則では、以下の条件を満たす場合に、権利の制限を認めている。

  • 法律に則っていること
  • 正当な目的のためであること
  • 目的を達成するために必要であること
  • 利用可能な最小限の侵入制限手段であること
  • 科学的根拠に基づくものであること
  • 恣意的に起草または課せられていないこと

許容される権利制限の条件の中には、「利用可能な最も侵入的かつ制限的な手段」と「科学的証拠に基づく」というものがある。しかし、これらの条件自体にはかなりの解釈が必要である。

例えば、「最小限の侵入制限手段」ということは、ウイルスの拡散を抑えられないという意味で、最も効果がないということでもある。また、「最も制限の少ない」とは誰にとっての制限なのか、という疑問もある。移動の自由を制限することは、自分を縛ることのできる部屋が少ない人にとって、より大きな影響を与えるであろう。これらとは別に、「科学に基づく」制限という考えは、どのように、どのような「科学」なのかという疑問を生じさせる。政策は、行動科学者、疫学者、ウイルス学者、モデル、歴史家に対応すべきなのか?また、科学的な知識の蓄積があったとしても、政策はその知識に基づいて決定されるべきなのか、それとも単にその知識に導かれて権力を維持すべきなのか。

シラクサの原則は、権利の制限を合法的なものとみなすための有用な手段であることは明らかであるが、正統性を手続き的な観点から概念化している。これでは、「正当性」を、単に政策を発表する人が組織内で適切な権限を持っていることを伝えるだけのものにしてしまいかねない。「正当な政策」とは、「適切な経路で到達した政策」という意味に捉えられる。これらの解釈やその他の解釈のどこかで、政策の有効性とともに、政策の正当性を調査する必要がある。これは、規範となる命令が特定の市民やグループに対してどのように文脈化されているかを考察することで達成できる。そのためには、規範の変更(政策の内容)と規範の受容(政策受容の文脈)のためのさまざまな正当化を区別し、伝えることが最低限必要である。これらは、単なる制度的論理や手続き的に正しい政策の作成から、責任あるエージェンシーの複雑さや規範の合理的な採用に至るまでのスペクトルに沿った正統性の問題を提起するものである。この後者の責任あるエージェンシーに付随する正統性の感覚も同様に重要であるが、制度的論理に対する責任ではなく、価値に対する倫理的な会計に関連する全く異なる考察が必要である(Ayres er al 2017; Šucha and Dewar 2020)。

英国を例にとると、ウイルスへの対応は、確立された法律や手続きに従うという制度論理的な意味で「合法的」であると見ることができる。英国保健社会福祉省が主催するPublic Health England(イングランド公衆衛生サービス)は、国や地方自治体、国民保健サービス(NHS(英国保健医療局))議会、産業界、一般市民に対して、エビデンスに基づいた専門的・科学的な知識とサポートを提供した。COVID-19のような緊急事態では、イングランド公衆衛生サービスとNHS(英国保健医療局)は、国政全般の支援を任務とする首相の内閣府が推進するインシデントガバナンスと組織化のモデルを使用している。このモデルは英国内で広く使用されており 2004年に制定されたCivil Contingencies Act(緊急事態法)の緊急対応モデルに基づいている。各対応組織は、プロジェクトマネジメントに似たインシデント対応構造を採用している。つまり、一時的な組織のように運営されているが、将来の戦略的目標という広い文脈の中で、当面の業務上のニーズに対応するように構成されている。この意味では、状況に応じて当面の目標を設定し、全体的な交戦条件の中で対応する軍事的アプローチに似ている。政府は、対応の手続き上の正当性と同時に、政策立案のための独立した科学的助言を「緊急時のための英国科学諮問グループ(SAGE)」(’Scientific Advisory Group for Emergencies’ n.d.)を通じて行うことで、政策の有効性に対するコミットメントを実現しようとした。

英国の政策決定における科学的助言の重要性は、パンデミックの最盛期に、政府は「科学に従っている」と国民を安心させようとしたスローガン的なメッセージにも表れている。COVID-19パンデミックの際に、科学が政策に情報を提供する具体的なプロセスについての実証的な研究はないが、それでも、科学と政策の接点における力学を理解するために、最近の過去の例を参考にすることはできる。(Chambers et al 2012)が論じているように、その原因は、「モデル作成者の推測に基づく論理に過度に依存し、深刻で致命的な病気に備えて作成された国家の準備計画と公衆衛生装置を迅速に適応させることができなかった」(2012: 737)ことであり、科学的に受け入れられ、政治的に正当な助言とは何かという疑問を投げかけたのである。豚インフルエンザへの対応を一元化した英国の決定は、特に批判されている。

パンデミックを管理するための単一の国家的アプローチを押し付け、地方自治体の役割を軽視したことで、地方機関が急速に発生した状況に柔軟かつタイムリーで実用的な方法で対応する能力が著しく損なわれた。(2012: Loc cit)

COVIDの対応に対する批判については 2020年3月以降も同様の指摘がなされている(Health Foundation 2020)。特に、政策における科学的な「リーダーシップ」と「ガイダンス」が混同されていることや、独立しているはずの科学委員会に非常に影響力のある政府顧問が含まれていることに深刻な懸念が示された(Torjesen 2020)。また、中央集権的なアプローチを優先して、地方での対応が滞っている(Dyer 2020)。

我々は科学的実践を問題にしているのではなく、科学的実践が政策プロセスに組み込まれている方法を問題にしているのである。特に、科学的助言と政治的説明責任との間の曖昧な境界線や、国民の信頼を損ねる危険性のある助言プロセスの不透明さと公平性の欠如を指摘している。政策の有効性を高めるためには、科学的な知見を取り入れることが必要であるが(ただし、エビデンスが多ければ良い政策が取れるというわけではない)同時に正当性も求められる。しかし、豚インフルエンザの事例が示すように、有効性と正当性は相反するものであり、最終的には損なわれる可能性がある。COVID-19の文脈では、新たな脅威に対抗するために科学的な見識に頼ることが必要であったが、同時に政治的な行動、特に個人の民主的な権利や自由を抑制することを目的とした行動を正当化するためにも必要であった。議論を呼んだ「科学に従え」というスローガンは、意思決定の最終決定者としての科学の権威をアピールするものであった。しかし、政治的・経済的利益を優先するために科学的助言を逸脱した政府の行動によって、その有効性は損なわれ(Ahmed 2020a; Torjesen 2020)一方で、SAGEの政治的独立性と代表性がますます吟味されるようになって、正統性が問われるようになった(Bacevic 2020)。

SAGEの秘密会員制(「COVID, transparency and trust」 n.d.)や、多様性や分野別代表の欠如が疑われたことへの激しい批判は、政府が「どのような」科学に従っているのか、「誰の」知識が重要なのか、さらに重要なことには「誰の」が排除されているのか、という疑問を引き起こした(Mormina er al 2021)。この結果、最終的には「Independent SAGE」(Horton 2020)と自称するグループの形で組織的な科学的反対勢力が設立され、公式の科学的助言の正当性がさらに損なわれることになった。このことは、従うべき「科学」はひとつであるというスローガンの暗黙の前提と矛盾する。パンデミックの期間中、科学者たちは公の場で、しばしば激しく意見の相違を表明し、証拠は争われ、アドバイスは覆された。言い換えれば、科学の不変の事実は、個人の認識や理解のプリズムを通過する際に、常に再構築され、再構成されてきた。

一方で、科学的な確信は、「事実は不確かで、価値観は対立し、賭け金は高く、決断は急務である」(Funtowicz and Ravetz 2020)という新しい空間に入る際に崩壊した。このように、科学、倫理、政策が絡み合っているからこそ、後者は前者の(不確かな)「あるべき姿」と後者の(議論のある)「べきこと」の橋渡しを(緊急に)行う必要があるのであるが、そのためには、どのような科学が意思決定の指針となるのかだけでなく、肝心の「誰が」その先駆者となるのかを問うことが重要だ。このような懸念は、ワクチンへの躊躇が大幅に増加している中でワクチン接種プログラムが全国的に展開されていることから、より重要なものとなっている(Luyten er al 2019)。

要するに、科学的根拠に基づく政策の正統性は、内部で争われ、外部からその独立性を問われる科学に基づく有効性だけでは得られず、また、手順の正しい追求との組み合わせでも得られない。手続きと(科学的)権威は正統性の必要条件ではあるが、十分条件ではない。これらに加えて、正統性は善についての何らかの説明に由来するものでなければならない。言い換えれば、ある政策が正当なものであるのは、それが何らかの形でより一般的に良いものであり、その政策の影響を受ける人々が良いものだと認識しているからである。これにより、何をもって良い結果とするかを定義するために、事実の領域から倫理と価値の領域へと移行する。つまり、「PNS」の領域に入り、その構成要素である科学、政策、一般大衆に焦点を当てることになるのである。

3. 「邪悪な問題」としてのパンデミックとその政策的対応

パンデミックは、Rittel and Webber (1973)が有名な「邪悪な問題」として概念化したものの典型的な例である。機械的、直線的、あるいは「飼いならされた」問題では、原因も解決策も知ることができるが、複雑な「邪悪な」問題では、社会的、生物学的、経済的な関係が直線的ではなく、より網目状になっているため、説明が確実ではなく、定量的な予測もより推測的で信頼性に欠ける。このように情報の確実性が限られている中で、時間的なプレッシャーや大きなリスクが重なり、重要な決断を下す必要がある。限られた個人防護具(PPE)はどこに置くべきか?誰が最初にワクチンを接種すべきか?どの科学モデルを信頼すべきか?子供たちはいつ学校に戻るべきか?命を救うことと生活を守ることのバランスはどこにあるのか?これらの決定は、グラフに線を引くだけではできない。道徳的にも、政治的にも、難しい判断が必要である。

邪悪な問題の特徴は、エージェントの視点や価値観に応じて、複数の相容れない定義が可能であることである。問題の定義は一つではないため、答えは一つではなく、複数の矛盾した解決策が存在する。このことは 2020年のパンデミックの初期段階では特に顕著で、ウイルスの特徴に関する不確実性から、季節性インフルエンザと類似していると考える人と、新型の病原体であると考える人の間で意見が分かれた(Chen er al)。 後者は抑制戦略に注力するしかなく(ウイルスの未知性を認め、医学的観点と人命保護の価値を優先)前者は集団免疫の追求に基づく緩和戦略を好んだ(インフルエンザとの比較を優先し、経済を優先)(「Declines in COVID-19 cases not due to herd immunity, says analysis|Imperial News|Imperial College London」n.d.、「Titheradge and Kirkland 2020」)。邪悪な問題のもう一つの特徴は、それが単一の問題ではなく、複雑に絡み合った複数の問題が網の目のように絡み合っていることである。それらは一緒に取り組まなければならないし、全く取り組めない。邪悪な問題のある側面に対処すると、他の側面を生み出したり悪化させたりする。

例えば、社会的な接触を制限することで病気の蔓延を抑えることを目的とした公衆衛生対策は、ウイルスを抑制するかもしれないが、その過程で、人々の生活を維持する能力、精神的な健康、他の必須医療サービスへのアクセスなど、他の健康上の成果を損なう可能性がある。

邪悪な問題のパラドックスは、定義上解決不可能であるにもかかわらず、行動を必要とすることである。このパラドックスを解決する1つの方法は、邪悪な問題を「飼いならされた」問題に変えること、つまり、解決策や一連の解決策に従順な境界のある問題になるように再構成することである(Daviter 2017)。問題を再構成したり、解決策を特定したりするために、科学的な助言が求められることがあり、それは技術的な独立機関(イングランド公衆衛生サービスやそれに相当する米国の疾病管理センター(CDC)など)や、アドホックなエピステミック・コミュニティ(SAGEなど)を介して行われることがある。これらの「境界組織」(Guston 2001)は、科学、政策、一般市民の接点で活動しているが、多くの場合、リスク評価というかなり特殊な任務を負っている。これは、体系的、分析的、主に確率的な情報収集を行い、脅威の特徴を明らかにし、その分布をモデル化し、リスクを推定し、社会や政策立案者に伝えることを目的としている。このような狭い職務権限のもと、メンバーは技術的な専門知識に基づいてこれらの組織に任命され、そのほとんどがいわゆる「ハードサイエンス」の狭いセットから採用されている。これは、「通常の科学」をパズルを解くものだとするクーンの考え方に基づいたテクノクラティックな政策決定モデルと一致している(Kuhn 1996)。

このような境界線を持つ組織に、邪悪な問題を再構築することで手なずけるよう任務を与えることは、迅速な行動を可能にし、少数の技術専門家グループに責任を明確に割り当てることができる魅力的なアプローチかもしれないが、利用可能な専門知識の範囲を狭め、議論や参加を制限し、その結果、競合する視点を脇に追いやってしまう(Daviter 2017)。COVID-19の状況でこのような例が明らかになったのは、議論の余地なく統計モデルに過度に依存したことである。これまでの伝染病の場合よりも、統計モデルが政府に対する専門家のアドバイスの主流となっている。新型ウイルスのように経験的なデータが不足している場合には、モデルが唯一の情報源となることがあるが、モデルはそこに投入された仮定と同程度のものである。インペリアル・カレッジ・ロンドンのチームによる影響力のあるモデル(アーメド2020b)は、3月上旬の英国政府の決定に大きく影響したが、古いインフルエンザパンデミックのコードに基づいており、集中治療室の需要を過小評価していただけでなく、重要なことに、公衆衛生ツールキット(サンプル2020)の重要な要素である迅速検査、検査、追跡、隔離の影響を考慮していなかった。多様な視点からの意見を聞いていれば、公衆衛生学や社会科学からの重要な洞察が、モデルの前提条件に不可欠な課題を提供できたはずであるモデリングの導入に一般市民を参加させることで、たとえ正しい仮定に基づいていたとしても、統計モデルでは明らかに捉えることのできない重要な視点を提供することができるであろう。

4. ポスト・ノーマル・サイエンス

パンデミックは、邪悪な問題と同様に、情報の不確実性とシステムの複雑性を特徴としている。パンデミックは、通常の科学の限界を露呈し、FuntowiczとRavetzが「PNS」と呼ぶものを必要とする(Funtowicz and Ravetz 1993)。この概念は、緊急性、不確実性、価値観の対立、高い利害関係の文脈で活動する通常の科学の欠点を方法論的に修正するために開発されたもので、複雑な問題を管理する際に、科学的事実と並んで、倫理的・社会的配慮を変数として組み込むものである。FuntowiczとRavetzは、PNSの象徴的な表現(同書:750)の中で、意思決定の利害(関係者にとっての潜在的なコストと利益)とシステムの不確実性(技術的、科学的、経営的な側面とその結果)という2つの軸で複雑さを表現している。意思決定の利害やシステムの不確実性が高い場合、その問題を管理するための前例がなく、合意された科学的・技術的解決策がないにもかかわらず、何かをしなければならないことがある。このような状況では、不確実性を管理する方法を見つけるためには、科学の枠を超えて、価値、倫理、政治の問題に取り組む必要がある。そのためには、科学的な知識が他の関連する知識と対話できるような、新しい認識構造(EPC)を構築する必要がある。例えば統計的に伝えられる科学的知識とは対照的に、他の関連する種類の知識(例えば、社会的役割に起因する特定の実用的知識)は、社会活動への参加を通じて表現される。EPCは、政策立案者、コミュニティ、個人など、その問題に関係するすべての人によって構成され、それぞれが、科学的専門家には得られない「拡張事実」(地域的知識、文脈的理解など)を提供し、それなしには規範的な問題に対処できない(Turnpenny er al)EPCは、意思決定に必要な知識ベースへの拡張事実の貢献に加えて、意思決定のエピステミックな品質(すなわち、含まれる認識論的、文化的、道徳的な視点の広がりによって評価される、その意思決定の根拠となる知識の完全性)を評価する拡張ピアレビューボードとして機能することで、品質管理機能(Funtowicz and Ravetz 1997)をもたらす。「通常の科学」が現実の客観的な表現としての「真実」に焦点を当てているのに対し、PNSは、参加の促進と認識論的な包摂としての「質」に焦点を当てている。

PNSはもともと、伝統的な科学が邪悪な問題に対処できないことに対処するための方法論として考案されたものであるが、意見の相違のための空間を開き、集団的な結論に到達する機会を提供することで、意思決定における信頼性と正当性の問題と交差している。したがって、PNSは基本的に規範的なものである。我々がこのコンセプトに取り組むのは、この後者の意味においてである。実際、PNSの名前に「科学」が含まれているにもかかわらず、PNSは科学的な知識生産というよりも、意思決定の政治性を重視している(Wesselink and Hoppe 2011)。FuntowiczとRavetzのように、我々はPNSを、EPCが集まって意思決定プロセスに拡張された知識を提供し、その知識に品質管理機能を発揮する、民主的な熟議の場として理解している。

例えば、知識の共同生産のための新しい方法論の開発は、ブラックプールの社会経済的に不利なコミュニティにおける子どもの健康における優先事項を特定する作業において、LowrieとTyrrell-Smithによって成功した(LowrieとTyrrell-Smith 2017)。このような方法論は、意思決定の有効性の中心となり得る。PNSは、効果的な意思決定のために関連情報を収集・生成するための効果的なプロセスであると考えると、PNSは正当化機能も果たしていると考えられる。ここでは、EPC(問題に関係するすべての人を代表していることが条件)内の審議プロセスによって、さまざまな意見を検討することができ、その結果、到達した意思決定についてのコンセンサスや合意に基づく妥協、ひいては正当性を得ることができる。

PNSの「品質」という概念がテーブルの上にあることで、有効性と正当性がいかに相互に関連しているかがわかる。正当性が有効性を必要とするように、有効性は正当性を必要とする。このことは、COVID-19緊急事態の問題をどのように構築するか、また解決策の対象となる国民をどのように特定するかという問題に緊急性を与える。

例えば、「COVID-19」が最も重要なのは公衆衛生の問題なのか、それとも経済の問題なのか。この問いにどう答えていくかによって、どの専門家に相談すべきかなど、解決策を導き出すためのさらなる問いが生まれる。PNSで言えば、誰がEPCを構成するのか、どのように選ばれるのか、何のために選ばれるのか、誰の声が重要なのか、といったことを予測することになる。

5. 実用的な検討事項

パンデミック対応の理想は、包括的かつ迅速な行動というニーズのバランスをとることである。しかし、実際には、パンデミックの「邪悪さ」と「緊急性」のために、必ずしも包括的なアプローチができるわけではない。複雑で合意された定義がないため、さまざまな関係者が問題の特定の側面を見たり、優先したりすることになり、複雑でダイナミックな意見の相違が生じる可能性がある。また、問題を明確に定義しなければ、適切な解決策を見出すこともできない。したがって、現実的には、邪悪な問題に対処するための一般的な戦略は、(その範囲を狭めるか、参加者を制限するか、あるいはその両方によって)熟議を制限することで、意見の相違がもたらす可能性のある破壊的な役割を軽減し、迅速な意思決定を促進することである。先に述べたように、これは(緊急の意思決定を助けることはあっても)有効性を高める戦略ではなく、正統性の観点からも満足できるものではない。合意形成を助けるために、問題があると思われる意見をあからさまに制限することで、合理的な反対意見が現実に存在する可能性が排除され、集団思考のリスクが高まる。困難な意思決定の基盤としては、行動を急ぐあまり構築された人工的なコンセンサスよりも、ディセンサスの方がより正当で(かつ効果的で)あるかもしれない(Wilkinson and Savulescu 2018)。特にEPCが、解決策が求められている問題を概念化するための正当な戦略の中心であると考えられる場合(ここではそうである)問題が問題である複数の人々の間で複雑さが認められなければならない。これには、EPCの構築と、多様な見解、価値観、脆弱性、利害関係を尊重し、それに対応するという課題についての考察が含まれる。

パンデミック対応に関するガバナンスの決定が、健康、社会的・経済的ニーズ、リスクプロファイルの異なる人々の生活にどのような影響を与えるかを一般的に考えることで、拡張された知識の必要性が浮き彫りになる。EPCを通じたコンサルテーションとエンゲージメントによって情報基盤を拡大することで、すべての市民が経験する現実の多様性と政策の社会的影響をよりよく反映した証拠に基づいて意思決定を行うことが可能になる。EPCにおける知識の共同生産を通じた科学の民主化は、(上述のPNSの意味での)より質の高い意思決定につながる。政策決定がより効果的かつ正当なものとなり、さまざまなコミュニティの現実と関心事に基づいたものとなるためには、包括的な公的関与の機会が不可欠である。しかし、実際には、科学を民主化しようとする試みは、PNS理論家が認識しているよりもはるかに深い力関係の役割への関与を必要とする。

EPCへの参加は、FuntowiczとRavetzが示唆しているような平等主義的なものではなく(Wesselink and Hoppe 2011; Karpińska 2018)異なる声は異なる力を持っている。

例えば、行動科学者やモデラーが伝統的な公衆衛生上の助言を超えて政府の決定に影響を与えていることを考えてみよう(Hunter 2020)。このアプローチは 2001年の英国の口蹄疫発生時に、特に影響力のある科学者グループのモデル(現在のCOVID-19パンデミックでも同じように影響力がある)が政府の対応を動かし、農家や獣医、田舎に住む人々の知識を支配し、有害な結果をもたらしたことを思い起こさせる(Kitching er al)。 EPCは、例えば、特定のロビーグループの利益を促進するために使用された場合、排除の道具となる可能性がある(Timotijevic er al 2013)。これは、自由で平等な市民間の合理的な議論という、熟議モデルの核心を損なう可能性がある。審議において特定の人々の視点や知識を排除することは、手続き上の公正さの問題を引き起こす。排除された声が、過去に疎外や抑圧に直面した人々のものである場合には、特に問題となる。この点で、権力は、EPCがどのように構成されているか、誰が参加しているかだけでなく、どのような条件で参加しているかを理解するための重要な変数となる。

WesselinkとHoppe(2011)が批評の中で指摘しているように、「特権のないグループをテーブルに招くだけでは、政策の方向性を変えることはできない」のである。参加は社会的プロセスであり、すべての社会的プロセスと同様に、ヒエラルキー、ロビー、関係性によって決定される。Funtowicz(2006)は、PNSは何よりも対話と科学的証拠の「品質管理」機能に関わるものであり、政策決定に関わるものではないと主張しているが、おそらくこのことを意識しているのだろう。しかし、この2つを分けて考えることは難しい。さらに、「いつもの人」を超えて力を配分し、EPC内でのリップサービス的な関与を避けるにはどうすればよいかという問題も回避されてしまう。一つの選択肢は、狭い枠の中で構造化されたアプローチを採用することによって、ステークホルダーの相互作用をコントロールすることである。このアプローチは、前述の「いつもの人」によるアジェンダキャプチャーを回避し、対話の焦点を提供するが、表現できる意見の範囲が制限される。急速に発展するパンデミックの中で、現時点では、さまざまな声の相対的な影響力を評価することは困難である。英国での小さな例としては、知名度の高いサッカー選手が主導した低所得世帯への社会保障費の上乗せキャンペーンが成功したことが挙げられる。このキャンペーンにより、政策が大きく転換し、子どもの貧困問題が政府のアジェンダとして取り上げられるようになった(Bowkett 2020)。このケースでは、キャンペーンが政治的にあらゆる側面から大きな支持を集めたが、それにもかかわらず、特定の声が原因を推進するために不均衡な力を持つことを例証している。今後の研究では、この時期に政策に影響を与えていた様々な公式・非公式のエピステミック・コミュニティ内の力関係が、世界各国の政府のパンデミック対応の道筋をどのように描いていたのかを明らかにすることができるかもしれない。

意思決定プロセスに市民を参加させることは、何が効果的か(有効性)だけでなく、何が重要か(価値観)を政策決定に反映させるためにも重要だ(Lavelle and Rainey 2013)。

例えば、トリアージの決定には、個人の権利と集団の利益やリスクのバランスをどうとるか、誰のニーズを優先すべきかといった道徳的な問題がある。これらの問題は社会的な価値に関わるものであり、慎重に構築された熟議の対象とならなければならない。価値観についての熟議を通じて、善についての共有された説明を見つけることができる。このことは、先に述べたように、政策決定を正当化するためだけではなく、特に、最初に問題を設定し、アジェンダを設定するためにも重要だ。邪悪な問題に対処するための方法論としてのPNSに対する大きな批判は、小さな政治的エリートによってフレーム化されコントロールされたナラティブ(アジェンダ)の中で起こる熟議プロセスであることが多く、そのヘゲモニーに十分に挑戦していないことである(Karpińska 2018)。これは、社会的学習のプロセスとしての熟議を損なうものである。この批判を受けて、WesselinkとHoppe(2011)は、PNSはアジェンダ設定、つまり、価値観との関わりを前提とした問題定義とフレーミングに関する熟議から始めるべきだと主張している。

英国やその他の国で起きた2020年の出来事を分析した結果、政治エリートがコントロールする事前に定義された枠組みやアジェンダに制約されない、意味のある包括的な熟議のプロセスが必要であることに同意することになった。様々な声やコメント、分析にもかかわらず、COVID-19をめぐる公論は、広いPNSの空間ではなく、狭く政治的に強調されたナラティブの中で行われてきた。

例えば、多くの政策選択は、命を守ることと経済を守ることの「トレードオフ」という枠組みで議論されてきた。このフレーミングは、政治的な両サイドから利用され、イギリスやアメリカでは社会的な偏向を悪化させてきた。これらの国では、左派(野党)は、健康と福祉を守るための国家の父性的役割と共同体主義的な社会像を強調し、右派(政府)は、自律した原子化した個人のビジョンを強調し、政府が市民の自由を侵害しすぎることを警戒していた。このような枠組みは、科学的助言を、公衆衛生の目標と公共財の必要性との間のトレードオフに関する単なるリスク評価に縮小しただけでなく、より重要なことに、国家の正しい役割は何であるべきか(例:父権主義か自由放任か)あるいは良い社会の原則は何か(例:自由主義か共同体主義か)といった、より深い社会的問題を不明瞭にしている。上述したように、PNSを公共政策に適用することの難しさは認識しているが、Wesselink and Hoppe (2011)が推奨しているように、問題設定の段階でPNSアプローチを早期に取り入れ、政治的なナラティブに縛られないようにしていたら、審議プロセスはどのようになっていたかを推測することができる。そうすれば、国家の健康と経済の健康を対立させるのではなく、相互に依存するものとしてパンデミックを捉えることができ、結果的にこれらの国の科学的・政策的な対応が大きく変わったかもしれない。

このような理由から、二極化の進行を避けるためには、「善」についての共有された説明のもとにコンセンサスを構築しようとする、効果的な公開討論と参加の形態を設計することが重要だ。議論は、支配的なグループの枠にとらわれることなく、さまざまな意見や懸念を反映したものでなければならない。開かれた審議は、制度化された不平等を隠蔽するものではなく、慈善団体、コミュニティグループ、市民社会グループなど、さまざまなステークホルダーをプロセスに含めることで、多様な市民の声を促すものでなければならない。市民参加は、合法的な決定と効果的な成果を生み出すために、明確なコミュニケーションと公正な手続きに基づいて行われなければならない(Hajdu and Simoneau 2020; Sienkiewicz er al)。 包括的な熟議プロセスは、代表制民主主義と対立するものであってはならず、政治的権力を持つ人々は権力を譲り、市民がガバナンスを共有し、声を排除されないようなフォーラムを確保する準備をしなければならない。実際には、既得権益を克服し、既存のプロセス、構造、制度、そしてそれらによって形成されたルールや文化を再構築するための要求をボトムアップで生み出すことが必要となる。

とりわけパンデミックは、責任や連帯感と自由や自律性、安定や福祉と自給自足、社会的なつながりや帰属意識と個人の自立、富や成長と生態系の均衡など、さまざまな「価値」の対立を浮き彫りにした。我々は、PNSを科学的な情報を一般の人々に広めるためのツールとは考えていない。PNSは、不確実性の存在を警告する熟議のプロセスであり、そのためには、多様な価値観をまとめ、共通の目標に向かって社会を団結させるような、幅広い知識と物語が必要であると考えている。そのためには、正確な情報が特に重要だ。公共の場での審議は、特定のグループが悪意のある情報を広めるために利用される可能性がある。したがって、熟議のプロセスと並行して、予測される誤報や偽情報のキャンペーンに対抗するための包括的な戦略が不可欠であるといえる。歴史的にも現代的にも、危機的な状況下では、陰謀論が大きく広まる機会があり、リスクを抱えた弱い立場の人々をターゲットにした誤報キャンペーンの土壌となることが明らかになっている。誤った情報は、政府の情報源が明確でないために偶発的に発生する場合もあれば、被害をもたらすことを目的として意図的に誤解を招くようなものもある。このような状況に対処するためには、パンデミック対応のコミュニケーションにおいて、事前に誤った情報を予防接種する戦略が重要になる。

最後に、正統性(善の説明をめぐるコンセンサス)だけでなく、政策決定の有効性(品質管理機能)のための必要条件としてPNSアプローチを主張する際には、一般化可能な(科学的な)知識と文脈上の(非科学的な)知識との間の緊張関係を調整しなければならないことを認識している。(Petersen er al)。 (2010)は、オランダ環境評価庁(PBL)とPNS手法を用いて国の長期的な都市開発政策を策定する試みを分析し、特定の地域のコンテクストから独立した国レベルの政策のための知識を生み出すために、コンテクスト情報を活用するという同庁の課題について、豊かな洞察を与えている。この教訓は、後述するように、パンデミック後のガバナンスに特に関連している可能性がある。政策立案者は 2020年の教訓を一般化して社会基盤を刷新・強化し、国内および国際的な準備課題を強化する必要がある。文脈的な知識は、政策の実現可能性などについての洞察を得るためには不可欠であるが、一方で、政策領域における科学の信頼性(「通常の科学」への期待に基づく)を損なう可能性もある。結局、政府が従っていると言っているのは、PNSではなく、伝統的なクーニャン科学の認識論的権威なのである。政策立案者が、科学的に健全な知識に加えて、社会的に強固な知識(Nowotny 2003)を認識し、要求するまでは、PNSは政治的な歯ごたえのない規範的な処方箋のままかもしれない。

6. パンデミック後のガバナンスへの教訓

緊急事態からコビッド19後の状況に移行する際には、社会政治的な決定がどのようになされるか、特に、様々な個人やグループが緊急事態によってどのような影響を受けたか、その後の公共財や社会的混乱についてどのように考えているかという点で、正当性を検討することが重要になる。このような観点から、政府は、パンデミックが終息した後に「いつも通りの生活」に戻ることだけに集中するのではなく、「より良いものを作り直す」ことにコミットし、差別や不公平が持続しないようにする必要がある。これには、EPCに基づいた協力的な政策を取り入れるという意識的な決定が含まれるべきである。現在、公衆衛生上の緊急対応に焦点が当てられているのは当然であるが、最終的には各国政府が危機から教訓を得て、将来的にこれらの課題の再発を防ぐ方法を考える必要がある(国連2020)。

2015年の国連は、「誰も置き去りにしない」という旗印のもと、17の持続可能な開発目標(SDGs)の追求に合意し、変革的で野心的なアジェンダを策定した(国連2019)。健康の公平性は、医療制度との関連だけではなく、教育の機会、有意義な雇用、持続可能な居住地など、人が生き、育ち、遊び、働き、年をとる条件にまで及ぶことを認識することが重要だ。実際、WHOの「健康の社会的決定要因に関する委員会」は、「健康の公平性」を「合理的に回避可能な健康の不平等がないこと」と定義しており、SDGsに関する行動は、直接的または間接的に健康の公平性に影響を与えると考えられる(CSDH 2008)。特に、健康の公平性に関連して、3つの目標が目立っている。

目標3:すべての年齢層において、健康的な生活を確保し、幸福を促進する。

目標10:国内および国家間の不平等を是正する。

目標17:実施手段を強化し、グローバル・パートナーシップを再活性化する。

不平等は避けられないものではなく、それを解決することは、政府や医療システムに対する受容性や信頼性を高めるために非常に重要だ。さらに、健康の公平性は、社会の幸福度の重要な指標である。不平等な社会は全体的に健康ではなく、それはその社会に住むすべての人に影響を与える。公平性とは、単に最貧層を救済することではなく、不利益を被っている層全体を救済することである。個人は不平等なスタート地点からウイルスに直面しており、COVID-19の影響はこうした格差を増幅させている(de Lusignan er al)。 これは特に、アメリカやイギリスなどの経済的に発展した国でも、少数民族の間で感染や死亡のリスクが高まったことに見られる(Mikolai er al 2020; Platt and Warwick 2020; Yancy 2020)。また、英国における長年の緊縮財政政策など、一部の政治的・経済的配慮による破壊的な影響も、広範な不平等の要因として前面に出てきている。

2020年のCOVID-19 Marmotレビューでは、英国におけるパンデミックの影響にかなりの不平等があることが示された(Marmot 2020)。

例えば、ホームレス経験者の感染予防の困難さや既存の呼吸器系健康状態の悪化は、個人がより深刻なCOVID-19症状を発症する可能性を高める要因となっている(Lewer er al 2020)。COVID-19による長期にわたる健康への影響は、「long-COVID」と呼ばれ、貧困地域に住む人々は慢性疾患を持つ可能性が高いことから、その影響が拡大していると考えられる。全体的に見ると、COVID-19による死亡率の貧困度に関連する差は、全死因死亡率に見られる格差を反映している(England 2020)。平均寿命の伸びはパンデミック以前から停滞しており、構造的な不平等を悪化させている。イングランドの最も貧困な地域で生まれた男児は、最も貧困な地域で生まれた男児に比べて、健康寿命が18.9年短くなる(ONS 2020)。医療システムへの投資が慢性的に不足しているため、施設は断片的で、COVID-19による需要の急増に対応するための準備が整っていなかった。

社会的・経済的権利を守るための政府の投資は、レジリエンスと信頼を高める。信頼には、政府が何をすべきかという主観的な期待が含まれることが多く、客観的なパフォーマンス指標ではなく、公平性、相対的なサービス提供、正義の認識によってもたらされる(Mcloughlin 2015)。信頼は国家の正統性と強く結びついており、法の支配を遵守しようとする意思と関連している。より良い復興のためには、政府による包括的なアプローチで、不平等と闘うための戦略を策定する必要がある。2020年のマーモットレビューでは、社会全体に焦点を当てることが提案された。幼少期の貧困の緩和、教育への資金援助、労働条件や最低賃金の改善、人々が健康でいられるための適切な条件の整備などである(’Health Equity in England: The Marmot Review 10 Years On’ n.d. 今後の政策にPNSのアプローチを適用することで、このビジョンをより完全に実現することができる。COVID-19への対応においては、パンデミックとその後の対応がもたらす広範囲にわたる影響を認識することが重要である(Berger er al 2020)。

例えば、コミュニティ参画計画を盛り込まなかったことで、障害者や高齢者、精神疾患を持つ人など、ロックダウンや隔離措置を講じた際に大きな負担を負うことが多い優先対象者の意識が損なわれた可能性がある(Rajan er al)。

パンデミックの前や最中に不平等が蔓延した、時代に逆行した深い不平等社会という旧態依然とした状態に戻ることが耐えられないことは明らかである。しかし、それは避けられないことでもない。COVID-19は、現在の政府に分岐する道を提示している。政府は、より健康的で、より回復力があり、より公平な社会に向けて、不平等の要因に対処する道を歩み、選択しなければならない。これを可能にするためには、PNSに組み込まれたアプローチによって実現されるような、包括的な政策決定プロセスが不可欠であり、特権と権力によってすでに増幅されている声を超えて、複数の声、経験、知識を活用し、正義が何を要求しているかについての狭い理解を避ける必要がある。

7. おわりに

本稿では、COVID-19への効果的かつ正当な対応という2つの目標を達成するためには、科学的助言の性質と、そのような助言が政策立案を通じて影響を与える様々な人々について注意深く考える必要があることを論じた。COVID-19のような脅威は、科学的な助言を注意深く採用することで効果的に対処しなければならないが、同時に、科学的な助言が政治的な正当性を支配することのないよう、合法的に対処しなければならない。

科学的な助言を政策立案に適用する際には、政策の採用における有効性と、国民の意見に対応する際の正当性の観点から、国民を含めるべきである。これは、政策の有効性(ウイルスに対処すること)と正当性(市民に不当な影響を与えないこと)に直接関係する。科学主導の政策の有効性と正統性に対処するためには、その政策がどのように作られるべきか(政策立案の概念、PNS)また、多様に構成されたパブリックとどのように相互作用すべきか(政策立案へのパブリックの参加、政策コミュニケーションなど)を検討する必要がある。最後に、パンデミックの様々な影響によって明らかになった溝を認識することで、不平等や不公平に関連する体系的かつ歴史的な問題を修正する機会が生まれる。これらの問題に対処することで、(1)人権に基づく対応がより確かなものとなり、(2)将来の緊急事態に備えて、より弾力性のある政策環境が構築されることになる。

資金提供

本研究は,The Wellcome Centre for Ethics and Humanitiesの支援を受け,ウエルカム財団からのコア・ファンド[203132/Z/16/Z]によるものである。

利害の衝突に関する声明 宣言はない。

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