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Littoz-Monnet, Annabelle (2015). Ethics Experts as an Instrument of Technocratic Governance: Evidence from EU Medical Biotechnology Policy.
onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/gove.12102
アナベル・リトス・モネ
この論文は、科学的専門性と倫理的懸念が衝突する政策領域において、倫理委員会が民主的統制を導入するという仮定に挑戦するものである。その主張は、政治家や官僚が、論争的な価値観に基づく問題について、一方では民主的なルートで合意を得ることが不可能であり、他方ではこうした分野における論争的な政策選択を正当化する必要があるという、特定のタイプのジレンマに直面したときに、倫理的専門知識の活用に頼る可能性があるということである。
本稿では、倫理的専門家が専門家としての地位を獲得している欧州連合の医療バイオテクノロジー政策について、このダイナミクスを検証している。
その結果、倫理専門家を科学専門家と並ぶ新たな専門家カテゴリーとして確立することは、それが争点となっている領域では実際には技術者領域を強化し、政策プロセスにおいて民主的統制よりもむしろ専門家や官僚の権威を強化することになることを明らかにした。
はじめに
食品の遺伝子組み換え、クローン、ヒト胚性幹細胞（hESC）科学や霊長類研究などの論争領域は、国内および世界の科学政策論争の「倫理化」「道徳化」の核心であった。同時に、科学論争が単なる技術的論争ではなく、倫理的論争として組み立てられることが多くなったため、科学関連政策問題への市民参加や「専門知識の民主化」のレトリックがいたるところで見られるようになった（Weingart and Lentsch 2009, 7）。このような背景から、科学的な支援ではなく、倫理的な支援を行うために倫理諮問委員会が国内および国際的なガバナンスの場に設置されるようになった。倫理専門家は、科学的合理性に基づいて特定の政策選択を助言するのではなく、「正しい」倫理の道へと政策を導くことを目的とした、新しいタイプの専門的助言を提供する。しかし、倫理諮問委員会が民主化の場としてよく描かれるにもかかわらず、その権威は純粋に特別な知識に対する主張に基づいている。倫理団体の出現は、確かに応用倫理学や生命倫理学の専門的な学術プログラムの創設と同時に行われ、これらの分野における専門知識の概念の確立に寄与してきた。倫理専門家の出現は、実際、ある倫理的な選択をする権限を専門家に与えることになる。このような観点から、倫理専門家がいつ、どのような目的を果たすために政策過程に関与するのかを説明することは、非常に重要な意味を持つ。
政治家や官僚組織が政策決定において専門知識を動員する方法については、社会学者や政治学者によって広く議論されてきた。しかし、私たちは、専門家が主に価値ベースではなく技術ベースとみなされる政策領域で利用されることを前提としており、価値ベースの政策領域における専門家の利用を説明する理論がないままであった。このギャップを埋めるべく、本稿では、倫理委員会が民主化の場として機能するという広範な前提に異議を唱え、その代わりに、特定の科学技術開発に関連する、価値観が対立する政策課題において技術的意思決定を守ろうとする政策立案者の手によって、倫理専門家がガバナンスの重要な手段になっているという主張を展開する1。政治家や官僚が倫理的専門知識の活用に踏み切るのは、価値観の対立する問題について民主的な方法で合意を得ることが不可能である一方で、こうした分野で論争の的になる政策選択を正当化する必要があるという、特定のタイプのジレンマに直面したときであるというのがその主張である。このような状況において、彼らの関心はテクノクラート的領域の浸食を維持することにあるのだろう。従来の専門性よりも「民主的」で包括的なものとして提示された新しい種類の倫理的専門性に頼ることは、政策論争にある程度の専門性を再導入し、合意形成のための代替（専門）場を提供し、論争的で繊細な政策選択に正当性を与えることによって、そうすることに役立っている。
本稿では、EUの研究枠組み計画（FPs）の下でのhESC研究の資金調達に関する交渉が物議を醸し、大きく取り上げられた際に、科学と新技術における倫理に関する欧州グループ（EGE）が果たした役割を詳細に検討することにより、これらの疑問について考察している。文化や普通選挙に結びついたEUの政治的資源の弱さと、EUの舞台における宗教的、哲学的、思想的見解の大きな多様性の存在により、EUの医療バイオテクノロジー政策は、倫理的専門知識を動員するための「最も可能性の高いケース」となっている。このケースの知見は、確かに、倫理専門家が欧州委員会によって政策プロセスの中核に公布され、欧州委員会が企業家として行動し、政策プロセスがそのコントロールから逃れつつあるときに、倫理専門家を再テクノクラタイズする手段として使用したことを示している。
ここでは（EUの）官僚的な政策決定における倫理的専門知識の活用に焦点を当てているが、この議論は、官僚ではなく、選挙で選ばれた代表者が倫理専門家を政策に関与させるような国内の文脈にもよく当てはまる。政治指導者は、民主主義的経路に頼ってもいかなるコンセンサスも得られそうにない場合、政策プロセスを再テクノクラート化するために、実際に倫理専門家を動員することがある。倫理的専門知識は、行政が動員するか政治家が動員するかにかかわらず、確かに同様の機能（すなわち、政策決定プロセスを「技術化」する）を果たすことができる。政策を選択する政治家とそれを実行する官僚という厳密な区別に固執するよりも、どのアクターが政策に参加するかにかかわらず、より政治的な、あるいはより技術的な政策決定の「モード」を区別する方がより有用である。官僚は政策決定の役割を果たすかもしれないし、政治家は政策決定を「テクノクラート化」したいと思うかもしれない。
方法としては、政策決定における倫理的専門知識の動員を説明する因果メカニズムを明らかにするために、プロセス・トレーシングが用いられた。ケーススタディでは、インタビュー、政策文書、報道などの一次資料を補完的に利用することで、データの三角測量が可能であった。データ収集は、EGEのメンバーや元メンバー、欧州委員会の職員、関係者の代表者にインタビューを行った。半構造化インタビューという手法を用いた。この手法は、異なる情報源から収集したデータをよりよく比較するためのデータ収集の枠組みを提供する一方で、予想外の情報を得る余地を残し、出現したテーマやアイデアを探求することを可能にする。また、EUの出版物も幅広く調査した。最後に、日々の政策プロセスやEGEが政策に与える影響について、マスコミは重要な情報源となった。
テクノクラート的装置としての倫理的専門性
官僚的起業家精神
ウェーバーの伝統的な定義に従えば、官僚制は明確な組織形態であり、権力行使の合理化過程の産物として理解されなければならない。したがって、官僚制の権威は、まさにこの合理的・法的な管理プロセスの認識から生まれる。ここでは、客観的なテクノクラートとみなされる公務員を擁する公的な官僚機構（省庁）に焦点を当てる。官僚が単に行政の仕事を行うだけという前提は、政治学では長い間疑問視されてきた。政治学者は、政治と行政を明確に区別することに意味があるのか、と疑問を呈してきた（Peters 1995）。確かに、行政は政治家が定めた政策を単に実行するのではなく、政策を形成するための様々な手段を自由に使えると主張する学者も少なくない。この観点からすれば、官僚は政策決定に深く関与し、様々な形で自らの考える「良い政策」のために闘うことになる（Peters 1987, 257）。実施が政策を形成することができるというよく知られた主張（Pressman and Wildavsky 1973）を超えて、いくつかの研究は政策プロセスのアジェンダ設定段階における官僚の影響を立証している。例えば、Kingdon は代替案の定義に対する官僚の影響を指摘しているが、この影響は政治的アクターを介しているため、「間接的」であると限定している（Kingdon 2003, 32）。また、官僚が法案を作成し、政策活動を行う方法に注目する者もいる。たとえば、Page(2003)は、イギリスにおける刑法や雇用の権利に関する大規模な改革が、法案の作成に携わった官僚によって形成されたことを明らかにしている。このように、官僚組織は自律的なアクターとして行動し、様々な形で政策決定の役割を果たすことができる。この点で、専門知識は行政の戦略的な道具となりうる。ウェーバーは前世紀初頭、すでに官僚的行政とは「知識による権力の行使」（Weber 1922, 226）であると論じている。それ以来、多くの学者が、官僚の権力と影響力の道具として専門知識が重要な役割を果たすことを認めている。したがって、ここでは、官僚機構は、特定の政策を推進するために資源を投入する「企業家」として機能することができるという前提に立っている（Kingdon 2003）。この点で、専門知識の活用は、合理的で非政治的な行動を装いつつ、政治的行動を方向付ける重要な手段となり得る。
これらの洞察は、特に欧州委員会の行動によく当てはまる
欧州委員会は、どちらかといえばテクノクラート的な自己概念（Harcourt and Radaelli 1999）で補完された官僚的機関（Héritier 1997; Trondal 2008）として構想されてきた。民主的な正統性を欠くため、合理主義的な意思決定手続きと専門知識の活用に大きく依存してきたのである。他の国際的な官僚機構と比較して、欧州委員会は、政策に影響を与えるために、より多様な手段を自由に使うことができる。特に「立法提案」の権限を通じて、欧州委員会は、欧州のアジェンダを形成しようとする巧みな企業家として行動してきた。Cram (1997)は、この路線で、自らの行動範囲を拡大することを目的としたさまざまな手法を採用する同組織の能力を長年にわたって示してきた。彼女は、欧州委員会を「目的意識の高い日和見主義者」であり、「行動の機会があればそれに対応し、こうした機会の出現を促進することさえできる」（Cram 1997, 156）能力を習得していると評している。したがって、加盟国から本格的な政策展開への反対がある場合には、代わりに限定的で小規模なプログラムを提案し、将来、より環境が整ったときに政策介入を行うための下地を作ることもある（Haaland Matlàry 2000）。そのアジェンダを確実に実現するために、彼らは多様な資源と戦術を駆使する。情報源として、また政策の正当化装置として利益団体を動員することは、典型的な戦略である（Mazey and Richardson 2006, 249）。専門家の知識の活用もまた、欧州委員会の起業戦略の中心となってきた。EU 政治の研究者は、EU レベルでは再分配政策ではなく規制政策が主流であることから、「予算よりも知識が重要な資源である」（Radaelli 1999, 759）ことを指摘している。専門家の知識を利用しているとみなされることで、欧州委員会は、特定の政策領域に対する管轄権の主張を強化し（Cram 1997）、その正当性を高め、あるいはその選好を実証する（Boswell 2009）など、異なる、しばしば相互に関連した目的を達成することができる。
倫理的専門知識の機能
これまで、専門知識の活用は、高度な複雑性と不確実性を特徴とする政策領域において高くなると想定されてきた。このような分野では、「（利害や価値に関する議論とは対照的に）専門家の知識が、さまざまな政策オプションの望ましさを評価するために極めて重要であると考えられる」（Boswell 2009, 166）。これに対して、再分配的／価値的な問題における専門知識の活用は低いと想定されていた。しかし、専門知識の新たなカテゴリーとして倫理的専門知識が登場し、価値ベースの用語で議論される問題領域でその動員力が高まっていることは、この仮定を覆すものであり、政策立案におけるこうした専門知識の動員を説明する仮説がないままである。
価値観に基づく問題領域には、特有の性質がある。第一に、このような問題は特に公的な議論の対象となりやすい。価値観論争とは、「少なくとも一つの擁護連合がその問題を道徳や罪の問題として描き、政策提言に道徳的議論を用いる」（Haider-Markel and Meier 1996, 333）ような第一原理をめぐる論争を指す。したがって、このような論争は、高度な対立化によって特徴付けられ、そこでは意見の相違が主要なレベルに達し、行為者は譲れないものとして提示された価値観に基づく立場を示す。価値観の衝突が存在する状況では、可能であっても政策の妥協点を見出すことは困難であることが多い（Varone and Engeli 2011, 241）。このことはまた、このような問題が危機に瀕しているとき、政策立案者は、少なくともその場にいる一部のアクターによって論争的であると認識されている政策選択を正当化する強い圧力にさらされていることを意味する。
規範的な見解がより明確になり、公の場で議論されるようになれば、包括的で民主的な解決方法が最も望ましい選択肢となるように思われる。しかし、この選択肢は、2つの異なる動機によって問題が生じる可能性がある。第一に、利用可能な民主的正統性の源泉があまりにも脆弱である場合がある。これは、超国家的なガバナンスの場において典型的なケースである。EUの制度的コンテクストにおいてさえ、普通選挙に言及する正統性の源泉は脆弱である。第二に、民主的正統性のルートが提供されている場合でも、それが望ましくない選択肢である場合がある。意思決定プロセスに利害関係者を広く含めることは、民主主義の観点からは望ましいが、立場が譲れないものである場合には、実際、いかなるコンセンサスも得られそうにない。したがって、官僚や政治家が倫理的専門知識を利用する可能性が高いのは、論争の的になるような微妙な政策選択を正当化する必要があり、他方で、利害関係者を広く含めることでいかなる種類の合意も得られそうにない場合には民主的ルートでそれを行うことが不可能であるというジレンマに直面した場合であると考えられる（表1）。このような状況下では、彼らはテクノクラート的領域の侵食を維持することに関心を持つことになる。これとは対照的に、価値観に基づく問題が公に議論される対象になっていない場合（広く受け入れられた規範的枠組みがある場合、あるいは問題となっている問題が自らの立場や価値を脅かすと考える利害関係者がいない場合）、倫理的専門知識は動員されないと予想される。ここでは官僚的企業家としての欧州委員会に焦点を当てたが、この議論は政治家が倫理的助言の動員を握っている国内の文脈にもよく当てはまる2。国内レベルでは、政治指導者は確かに、民主的解決様式ではいかなる妥協も得られそうにないときに、政策プロセスを再び技術化するために倫理専門家の活用に頼ることがあるかもしれない。倫理的専門知識の動員は、以下のような機能を発揮することで、政策決定の再テクノクラタイズを支援することができるかもしれない。
第一に、倫理的専門知識は正当化装置として機能することができる。科学と政策の関係に関する文献では、民主的な正統性の源泉がない（あるいは存在感が弱い）場合、専門知識が政策選択の正統性メカニズムとして不可欠な役割を果たすことが強調されている（Boswell 2009; Majone 1997; Radaelli 1999）。このことは、意思決定の正当化メカニズムとして専門家の知識に頼ることが多い超国家的な現場やガバナンスに特に関連している。既存の文献では、高度な複雑性と技術性を特徴とする問題における専門知識の正当化機能に焦点が当てられているが、ここでは、倫理的専門知識が、倫理的用語で議論される領域において同様の機能を果たすことができると論じている。多様な意見を取り入れるという主張から、倫理委員会は確かに専門家に基づく正当化として、より受け入れられやすい形で一般大衆に認識されることがある。政治的、道徳的に争点となる政策において、倫理委員会は立法や行政活動に権威ある規範的な裏付けを与えることができる。
第二に、倫理的専門性は、ある問題領域における政策立案の論理を変えるツールとしても機能することができる。ラダエリが主張するように、「政策決定の論理は本質的に政治的でも技術的でもない」（Radaelli 1999, 762）が、その性質は問題となっている問題の定義に依存する。したがって、あるアクターは問題の技術的な定義を推し進めるかもしれないし、他のアクターはより政治的な議論を促進しようとするかもしれない。ネルキンが主張するように、「技術的な代替案をめぐる議論では、利害の対立を重視する必要はなく、当面の問題を解決するためのさまざまなアプローチの相対的有効性だけを重視する」（ネルキン 1975, 36）ため、官僚（または政策立案者）はしばしば、決定を政治的ではなく技術的に定義することが心地よいと考える。このような状況では、専門知識の活用は、政策課題を技術化・再技術化する効率的な方法となり得る。倫理を専門家の判断の問題とすることで、政策論争にある程度の複雑さと技術性を再導入することができるため、このダイナミズムは倫理的専門知識の活用に特に関連する。
第三に、倫理的専門知識を利用することは、効率的な紛争解決メカニズムになり得る。政治的な露出度が高く、関係者の立場が折り合わない場合、官僚（あるいは政策立案者）は、合意形成のための代替的な場を見つけることに関心を持つことができる。その際、専門家集団は、妥協的な解決策を見出すためのより良い場を提供することができるかもしれない。最近の研究では、専門家集団が妥協案を生み出すための手段として利用できることが実際に示されている（Robert 2010）。専門家集団で得られたコンセンサスは、政治プロセスにおける正当な終着点として提示され、政策論争を導くことができる。
EUガバナンスにおけるリスク分析から倫理の専門家へ
1980年代後半まで、科学技術の論争は主に科学的・技術的な用語で組み立てられていた。EUレベルでは、1980年代のバイオテクノロジーに関する最初の政策文書は、強力な科学的・経済的根拠に基づくものであった。欧州委員会は、欧州諸国がこの分野における米国の進歩に追いつく必要性を強調し、主に産業発展の促進に関心を寄せていた3。EUの政策立案者は、技術評価（TA）の強い専門性と道具的モデルに従い、社会的関心よりも科学的リスクと潜在性の観点から政策を評価した（Abel 2005）。1970年代半ばに設置された「科学技術における予測と評価」プログラムは、TAのためのEUレベルのメカニズムを構築する最初の試みであったが、EUの研究・技術政策への影響は限られたものであった。その後、欧州議会内に「科学技術オプション評価プログラム」が設立された。しかし、このプログラムでも、TAの強力な専門性と道具的モデルが踏襲され、社会的・倫理的意味合いよりも科学的リスクという観点から政策が評価されている（Abel 2002）。
しかし、1980年代に原子力やバイオテクノロジーに反対する運動が盛んになると、市民は国内とEUのガバナンスの場で、意思決定への参加をより強く求めるようになった。EUレベルでは、ヒトゲノム解析プログラム（欧州委員会1988）への反発から、欧州議会がヒトゲノム解析の倫理的、社会的、法的側面に関する研究プログラムの設置を要求し、初めて倫理的関心からバイオテクノロジーに接近することになる。バイオテクノロジーの問題をめぐる論争は、「科学的自治と排他的国家科学関係という科学政府の主要な形態の基礎となる象徴的枠組み」（ブラウンら 2010, 512）を問い直すことにつながった。この文脈では、政策決定の基礎となる科学の正当性が著しく低下し、EUの政策立案者は、科学のガバナンスに関わるある種の問題は、合理性や専門性だけでは解決できないことを認めざるを得なくなったのである。
1990年代以降、EUの言説の信条は、大きなパラダイムシフトの対象となった。経済の発展や産業革新の目標が、社会的・倫理的価値についての議論に取って代わられたのだ4。1991年、欧州委員会は「バイオテクノロジーの倫理的影響に関する諮問グループ（GAEIB）」を設置し、もともとバイオテクノロジーの倫理的影響について厳密に独立した助言を出すためのものであった。GAEIBの設立は、1988年から10年後に最終的に採択されるまでの間、長く激しい議論の対象となったバイオテクノロジー関連発明の特許に関する指令の交渉の中で行われた（1998年理事会）。2001年6月のストックホルム理事会で、各国首脳は、ヨーロッパの将来にとって最も重要な技術の一つであるバイオテクノロジーについて、開かれた倫理的議論の必要性を強調し、生命倫理がイノベーションプロセスの不可欠な一部となるべきことを明記した（スウェーデン議長国 2001）。2006年、欧州委員会は、異なる委員会のサービス間で倫理問題に関するより良いコミュニケーションを確保するために、「倫理とEU政策に関するサービス間グループ」を創設した。バイオテクノロジー政策は、「リスク評価」から「倫理」へのパラダイム転換の中で、重要な位置を占めている。2001年のガバナンス白書で、欧州委員会は特にバイオテクノロジー政策に言及し、「バイオテクノロジーは、『純粋な』科学を超えた助言が必要であり、専門家による政策決定に対する国民の信頼が必要であることを示している」（欧州委員会 2001a, 19）と説明している。
このように、GAEIBの設立は、従来の科学者集団を超えて意思決定への参加を拡大する必要性への対応として提示されたものである。実際、このグループは、伝統的な意味での科学者だけでなく、神学者、哲学者、法律家など、EUの政策の倫理的側面について情報に基づいた意見を発表するのに適した人々で構成されていた。設立当初は6名であったが、1994年には9名に拡大された（Mohr et al.2012）。1998年にGAEIBは停止され、新たにEGEが設立された5。1998年以降、EGEは社会学や情報学の専門家を含む12人のメンバーで構成され、当初3年の任期だったが 2000年から4年の任期に延長された。2005年には15名に拡大され、食品安全や薬理学の専門家も加わった。メンバーの学際性や欧州委員会のレトリックにもかかわらず、このグループの設立は、専門家以外の意思決定への参加を制度化したものではない。EGEの会議は非公開で、市民社会の代表の参加は時折開かれる円卓会議でのみ許可されており、その結果はEGEの最終意見に反映させる必要はない。
EGEは欧州委員会からもメンバーからも中立的で独立した存在として紹介されているが、欧州委員会はEGEに対する監視を強めている（Plomer 2008）。EGE は、まず、欧州委員会委員長の諮問機関である欧州政策諮問委員会（Bureau of European Policy Advisors）に統合された。第二に、欧州委員会は EGE メンバーの任命にある程度の影響力を有している。2005年の人事異動以降、EGE は「保守的」であり、宗教的見解が過剰に反映されていると言われるようになった7。このような方向性の変化は、欧州委員会のマニュエル・バローゾ委員長がより保守的なアクターに発言力を与えようとしたこと、東側の新規加盟国に譲歩したこと、ブリュッセルの宗教団体から圧力が強まったことなど、同時進行するさまざまな要因から生じる8。このようにグループの方向性に変化が見られることから、研究者側の関係者から広く批判を受け、新しい指名は「政治と宗教に関する配慮」（The Scientist 2005）に基づいていると主張している。グループの構成が変われば、当然、それが生み出す専門知識の性質にも影響を与え、したがって、欧州委員会がそうした専門知識を動員する方法も変わってくる。
争点となるEUの医療バイオテクノロジー政策
EUのバイオテクノロジー政策は、EU委員会の官僚が倫理的専門知識を動員するための理想的な場である。医療用バイオテクノロジーの論争を倫理的な観点から捉え直すことで、EUの議論はかつてないほど分極化した。その結果、1990年代以降、バイオテクノロジーの問題は、社会的アクターの間で激しく感情的な議論を引き起こし、EUの政策立案者に自らの政策選択を正当化するよう強いプレッシャーを与えるようになった。これらの議論は、基本的にはEUによるhESC研究への資金提供の問題を中心に結晶化した。このような議論は、そのような行為が許されるべきかどうか、ヒト胚の地位に関するより広範で根本的な議論を引き起こし、加盟国、利益団体、市民社会のアクターは、根本的に相容れない政策的立場を擁護している。
第 6 次、第 7 次研究枠組み計画の交渉において、2 つのアクター連合が政策を形成するために組織された。9 宗教団体、保守的な欧州議会議員、そしてグリーンピースや地球の友といった予想外の同盟者からなる連合は、hESC 研究への資金提供を阻止しようとした。宗教団体はEUの舞台でロビイストとしてますます積極的に活動するようになった。彼らの言説の中心は人間の尊厳という概念であり、それを胚の保護を守るために創造的に利用している。制度的には、これらの団体は欧州人民党と欧州民主党のグループ（EPP-ED）の欧州議会議員の支援の恩恵を受けている。東方拡大後、カトリック系東欧諸国の欧州議会議員は、キリスト教民主主義者とともに、胚研究への資金提供に反対する闘いに参加した。EU加盟国のうち、ドイツ、オーストリア、マルタ、および一部の東欧諸国は、日常的にhESC研究への資金提供に反対を表明している。
欧州委員会の研究革新総局（DG Research）、大多数のリベラルな欧州議会議員、患者団体、科学界からなる反対同盟は、あらゆる種類の幹細胞研究への資金提供を強く支持している。研究総局は歴代のFPを管理する部署として、この議論に密接に関与し、hESC研究推進を擁護してきた10。その提案に対する支持を高めるために、研究総局は欧州神経学会や欧州パーキンソン病協会など、一般的に研究の進歩と研究成果の早期臨床応用を支持する患者団体を支援する活動を展開してきた。一方、患者団体も、hESC研究への資金提供を支持する業界関係者と提携し、生命保護運動家たちに対抗しようとしている11。このように、両連合は倫理的な観点から、根本的に相容れない立場で議論を展開している。これらの問題に関して、すべてのアクターがコンセンサスを得ることは不可能であり、EU政治における民主的な正統性の源の存在も弱いことから、欧州委員会がEUの政策決定を再技術化するために倫理的専門知識を強力に活用することが期待されている。
胚研究をめぐるEU交渉における「倫理的専門性」の政治的機能
FP6交渉
FP6の議題設定の議論が始まると、hESC研究とそのプログラムでの資金提供の問題が直ちに中心的な議題となった。欧州委員会はFP6の政策提案の中で、ゲノムとバイオテクノロジーを欧州研究領域強化戦略の中核に位置づけ（欧州委員会2001b）、欧州議会と市民社会の一部で直ちに混乱を引き起こした。当時の政治状況は、すでに敏感になっていた。2000年8月、英国保健省は、「治療用クローン」として知られる体細胞核置換を含む治療目的のヒト胚の研究を許可するよう勧告する報告書を発表していた（保健省2000）。この報告書を受けて、欧州議会は生殖および治療目的のクローニングに反対する決議を採択している（欧州議会2000）。しかし、hESC研究の問題に関しては、欧州議会議員の間でコンセンサスが得られていなかった。ドイツ、イタリア、オーストリアの議員、そしてほとんどの緑の党の議員は、EUの資金援助を受ける幹細胞プロジェクトの範囲を制限することを目指していたが、欧州議会議員の大多数はそのような研究活動に好意的だった（Reuters 2001）。閣僚理事会では、加盟国の立場が非常に対立していることもすぐに明らかになったが、それは道徳的な言葉で組み立てられたものであり、したがって政治的なコンセンサスを得ることはほとんど不可能であった。ドイツ、オーストリア、ポルトガル、イタリアはいずれも胚研究に反対する法律を持っており、プログラム全体の採択を阻止するおそれがあった（The Irish Times 2003）。こうした立場が譲れないものであることを考えると、問題の連関やトレードオフといった従来のEUレベルの交渉メカニズムは、効果がないことが約束されたようなものであった。
欧州委員会が戦略的にEGEに助言を求めたのは、こうした政治的な背景があったからで、政策論争の分極化を抑え、妥協案づくりを容易にしようとしたのである。ヒト幹細胞研究の倫理的側面に関する意見書の中で、EGEは様々な政策的選択肢を提示し、異なる「タイプ」の胚を区別して、予備胚（supernumerary embryos）は幹細胞研究のための適切なソースだが、幹細胞調達のために特に胚を作り出すことは「人間の生命の道具化をさらに進めることになるので」倫理的に容認できないことを示唆した。(EGE 2000, 16)。この結論に至るまでに、EGEは幹細胞研究の倫理的許容度は研究の目的だけでなく、幹細胞の供給元にも依存すると主張した(EGE 2000, 13)。基本的に、このグループは比例原則に言及することで、この差異を正当化している。「予備胚」に関して、EGEは、幹細胞研究が人間の深刻な苦しみを軽減する可能性があること、そしていかなる場合でも研究に用いられた胚は破棄される必要があることから、そのような研究活動を助成の対象から除外する論拠はないことを明確にした（EGE 2000, 16）。研究目的のための胚の作成については、「再生医療への期待や、ヒト幹細胞の代替供給源の利用可能性」を考えると、そのような胚の使用は時期尚早であると主張した。(EGE 2000, 17)。EGEは、「遠隔治療という観点と、胚の利用を矮小化するリスクに関する他の考慮事項とのバランスがとれていなければならない」(17) と説明し、目的と使用する手段との間の比例関係を尊重する必要性を明示的に提起している。EGEの意見は、議論を相容れない倫理的立場から問題の技術的側面へと移行させることで、実行可能な政策シナリオを設計している。EGEの専門家たちは、この問題に関して全く異なる見解を持っていたが、専門家グループの機能として非常に特徴的な「ダウントーニング」という交渉文化の中で活動したため、この問題に関して最終的なコンセンサスに達することができた（ロバート 2010, 27）。一度発行されたEGEの意見は、欧州委員会が政治的な交渉を円滑に進めるために、正当な終着点として利用することができる。EGEは、専門家の場ではあるが、妥協案を練り上げる場として機能した。
理事会では、EUの資金援助から除外すべきいくつかの研究カテゴリーについて、加盟国は容易にコンセンサスを得ることができた。その中には、生殖ヒトクローンに関する研究、ヒトの遺伝子構造を改変する研究、幹細胞の確保のみを目的としたヒト胚の作成に関する研究などが含まれていた。また、ヒト胚やヒト幹細胞の利用を伴う研究プロジェクトについては、倫理的な評価を行うべきであると合意した（Council 2002）。これらの基準は、EGEが意見書で提案したものと全く同じものであり、専門家の助言によって、意見が分かれそうな問題についての交渉が円滑に進んだことを示している(12)。
しかし、上胚葉を用いたhESC研究については、加盟国の間でコンセンサスを得ることができなかった。特にベルルスコーニ政権下のイタリアは、この種の研究への資金提供に強く反対していた（European Report 2002a）。EGE は FP6 でこのような研究に資金を提供するよう勧告したが、少数派の加盟国は妥協点を見出そうとする試みをことごとく妨害した。このように、倫理的な専門知識の活用に立ち戻ることは、この段階では、政策プロセスを可能にする上で部分的にしか成功していなかったのである。Jasanoff (1990)が主張したように、利害関係が十分に高い場合、専門家の委員会は、科学的根拠に基づいて政治的論争を終わらせるのに十分な権限を行使することができないのである。その結果、加盟国は最終的に2002年9月にFP6を承認した。
2002年9月に承認した。FP6では、hESCを使用する研究はEUの資金援助を受けることができるとされているが、加盟国がそのような研究活動に関するより具体的な適用規定に合意するまで、実際には資金援助は停止されることになった（Council 2002）。欧州委員会と加盟国は 2003年12月までにこの問題について決定を下し、その間はモラトリアムを適用することを決議した（European Report 2002b）。この間、欧州委員会はその起業家精神をさらに発揮し、政策決定の場を専門家の場に移し続けている。2003年4月には、科学、法律、倫理の専門家、欧州議会、理事会、欧州委員会、加盟国の代表からなる「生命倫理に関する制度間セミナー」を開催した。このプロセスに再び「倫理の専門家」を加えることで、欧州委員会はテクノクラート的な解決方法を再導入しようと考えたのである。実際、欧州委員会は「会議の成果を踏まえ」、FP6の適用に関するガイドライン案を提案すると発表した（European Commission 2003a）。修正された提案の中で、欧州委員会は胚研究を支持し、「現在、適切な治療法の望めない多くの患者の苦しみ」を軽減することが約束されていると主張した（European Commission 2003b, 2）。また、研究推進を正当化するために、その政策提案は「倫理に関する欧州グループによって確立された原則、特に意見書 No.15 で強調された基本的な倫理原則に基づいている」と主張した（European Commission 2003b, 5）。
しかし、1年経っても、加盟国はhESC研究の適用規定に関してコンセンサスを得ることができなかった。2003年12月、イタリアの議長国が妥協案を提出したが、その妥協案は胚研究に対する重要な制限を含んでいた。特に、胚研究は2003年12月以前に作られた幹細胞株のみを使用することを提唱していた（The Times Higher Education 2003）。スペイン、ポルトガル、ドイツ、ルクセンブルグ、オーストリアなど、hESC 研究に制限的な国内制度を持つ国々はこの提案を支持した。当時研究担当委員であったフィリップ・ブスキンは、幹細胞株に関する期限を設けることは研究の幅を大きく狭めることになると主張した（European Report 2003）。欧州理事会では、提案された文書は必要とされる適格多数派を確保することができなかった（Council 2003）。驚くべきことに、その後、欧州委員会は、政策に対する完全な支配力を取り戻すために、理事会内の行き詰まりを利用した。加盟国間のコンセンサスが得られなかったことを受け、欧州委員会は2002年9月に理事会が採択したFP6を適用することを決定し、hESC研究への資金提供を事実上許可することになった。フィリップ・ブスキンは、幹細胞を用いた共同体研究のモラトリアムが期限切れとなることから、「今後は欧州委員会が枠組みプログラムの管理に責任を持つ」と発表した（引用元：European Report 2003）。超数値胚を用いた研究に資金を提供するという決定を正当化するために、欧州委員会は再び、自らの提案がEGEの意見第15号に完全に合致していると主張する（欧州委員会 2003a）。倫理専門家の利用に頼ることで、欧州委員会は、政策論争が高度に政治化されているにもかかわらず、技術的な意思決定を保護することができたのである。EGEをプロセスに参加させることで、まず、進行中の議論にある程度の専門性を再導入することができた。以前は凝り固まった政策シナリオが、より技術的な政策オプションに分割され、その結果、複雑な政策の妥協点を設計することが可能になったのである。そして、EGEが提案した解決策は正当な終着点として機能し、最終的には、加盟国や社会的アクターの間で完全に意見が分かれていた状況において、欧州委員会がFP6プログラムの適用を強制し正当化することを可能にしたのである。「倫理」の専門家を政策プロセスの中核に据えることで、欧州委員会は、政策論争が露骨に政治化したにもかかわらず、紛争解決の様式（専門家とテクノクラートがコントロールする結果）を再テクノクラート化することに成功したのである。
FP7の交渉 FP7に関する交渉では、FP6に関する議論と非常によく似た路線で、hESCへの資金提供をめぐる議論が再開された。hESC研究に反対する加盟国は、特にEU予算への拠出を「自由主義」EU諸国でしか認められない研究のために使うべきではないと主張し、その言説を強化した（Plomer 2008）。「リベラル」連合は、胚研究がパーキンソン病やアルツハイマー病、脊髄損傷といった特定の病気の治療に大きな可能性を持っていることを繰り返し主張した。
「保守」連合は 2005年、英国に違法に取引されたとされる卵に関するスキャンダルを受けて、ますます活発化した（The Independent 2005）。このような状況の中、欧州議会は2005年3月、hESC研究の資金調達に補完性の原則を適用するよう求める決議を採択した（欧州議会2005）。この決議は、300 人以上の欧州議会議員が賛成票を投じ、反対票はわずか 200 人と、大きな支持を得た（Plomer 2008, 848）。このような状況の中、欧州委員会は 2005年 9月に提案を発表し、hESC への資金提供に関するFP6の妥協点を維持することを基本的に示唆した（欧州委員会 2005）。当然のことながら、欧州委員会の提案は、欧州議会内で直ちに反応を引き起こした。2005年 9月には、73 名の欧州議会議員がバローゾ委員長宛ての書簡に署名し、FP7 での胚研究への資金提供が行われないよう、影響力を行使するよう求めた（European Report 2005）。署名者の圧倒的多数は、東欧の加盟国とEPP-ED グループのメンバーであった（Plomer 2008, 847）。
しかし、1年後、反hESC研究連合は欧州議会で十分な支持を集めることができず、欧州委員会のFP7に関する提案を検討する際、欧州議会議員の過半数がhESC資金提供に賛成票を投じた。それ以降、議論は閣僚理事会へと移り、加盟国の一団がFP7の採択に拒否権を行使すると脅した。ドイツの教育・研究大臣だったアネット・シャヴァンの主導で 2006年7月にフィンランドの理事会議長国に書簡が送られ、特に「EUの科学プログラムは、胚を殺すための金銭的インセンティブを与えるために使われるべきではない」（The Guardian 2006から引用）と述べられている。こうして、反hESC研究連合が理事会内の妥協を阻む可能性があることが明らかになった。東欧諸国のEU加盟により、利害関係は「保守」連合により有利になった。
この分裂した議論を収束させるため、欧州委員会は積極的な役割を果たし、後に「hESC妥協宣言」と呼ばれる、hESC研究が資金援助の対象となるための条件についての宣言を起草した13。同年11月、欧州委員会委員長はEGEに対し、「（FP7の下で）hESCを用いた研究プロジェクトの倫理審査において、倫理規則と要件が完全に満たされることを保証するために必要な実施措置について」意見を提供するよう要請した（EGE 2007, 21）。このため、同委員会は、hESC研究の倫理について再度審議することはせず、その方法についてのみ審議するよう要請した。こうすることで、欧州委員会は、hESC研究助成の原則そのものを再び議論に付すことはないが、EGEの意見が、hESCを用いた研究プロジェクトの審査過程で厳格な基準が適用されることを保守連合に保証するものとして機能することを保証したのである。先に説明したように 2005年以降、EGEは「保守的」な意見で占められていた14。したがって、倫理専門家を政策プロセスに参加させることは、「保守的」連合に、資金提供のために提出されるプロジェクトの審査段階で厳しい要件が適用されることを安心させる手段であったといえるだろう。この戦略は成功し、加盟国は2006年7月の理事会臨時会合で政治的合意に達し、欧州議会が第二読会に進むことが可能となった（European Report 2006b）。加盟国によって採択された妥協案は、「ヒト胚を破壊する」いかなる活動にも資金を提供しないという約束を含んでいたが、「ヒト胚性幹細胞を含むその後の段階」に関する研究への資金提供を容認しており（理事会 2006, 7）、したがって本質的にはFP6の妥協案を再現している。リトアニア、オーストリア、マルタ、スロバキア、ポーランドはこの合意に反対票を投じたが、ドイツ、イタリア、ルクセンブルグは「反対」派から妥協案を支持した（European Report 2006c）。EGEがhESC研究のあり方について自説を述べるという保証は、理事会内で反対する加盟国からの支持を得る上で中心的なものだった。実際、EGEがFP7の実施について意見を表明するという保証がなければ、政治的コンセンサスは得られなかっただろう15。結局、欧州議会と加盟国は2006年末までに、委員会宣言に付属するFP7を承認した。
EGEが意見を発表する前に、当時の研究担当委員Janez Potocnikは、この意見によってFP7が合法的に実施され、「大多数の科学者に受け入れられ、また、大多数の加盟国にも受け入れられる」ようになると述べ、EGEによる意見は、欧州委員会が保守連合を満足させるための政治的トレードオフとして利用されたと証言した16。EGEはその狭い職務権限を大いに利用し、hESC研究の様式に関して非常に厳しい要件を設定した。その結果、「EUの法的構造、ヒト胚の研究およびこの研究への資金提供に関する方針と原則の合意に反する、hESC研究に対する新しく高い倫理基準を作成する」（Plomer 2008, 856）ことになったのである。EGEの専門家たちは、欧州議会と理事会がすでに採択している倫理規則に加え、ある種の追加的な配慮をするよう、実際に提言した。彼らはまず、「もし将来、胚由来幹細胞と同じ科学的可能性を持つhESCの代替物質が発見されるならば、その利用を最大化すべきである」と提案した（EGE2007）。さらにEGEは、倫理的審査に加えて、hESC関連のプロジェクト提案には科学的審査を行うべきであるとし、hESCに代わるもので研究目的を達成できるのか、申請者がその研究が人間の健康増進や生物医学的知識の向上を目的としていることを証明できるのかといった問題を扱うべきとしている。人間の尊厳という概念は、EGEの推論において中心的な位置を占めている。特に、医薬品や化粧品などの工業化学物質の毒性試験に、hECSではなく動物を使用することを正当化するために、創造的に使用されている（EGE 2007, 39）。倫理専門家を利用することで、欧州委員会はテクノクラート的な領域の侵食を維持することができた。EGEに倫理審査プロセスの様式に厳密な焦点を当てるよう依頼することで、胚研究助成の原則が再検討されることがないようにしたのである。しかし、hESC研究の様式についてはより高い基準が設定され、妥協案が反hESC連合に受け入れられることが保証された。EGEの意見は、合意を容易にし、「保守」連合が議論を呼ぶと認識した選択肢を正当化するために利用されたのである。
結論
政策課題を倫理的観点から見直す動きは、医療用バイオテクノロジーにとどまらず、遺伝子組み換え作物、プライバシーや情報の自由の尊重といった他の分野にもおよび、倫理専門家という新たなカテゴリーが制度的に強化されたことと並行して進行している。彼らの存在は、科学ガバナンスの重要な分野における専門家の知識の性質や、政策決定における特定の問題への取り組み方を再定義するものである。しかし、不可解なのは、倫理委員会がその新規性にもかかわらず、実際には政策プロセスにおける新たな「規制専門家」として機能していることである。基本的に、欧州委員会の官僚は、非常に論争的になった政策領域においてテクノクラート的領域の侵食を維持する手段としてEGEを動員したのである。
倫理的な専門知識に頼ることで、巧みな起業家として行動する欧州委員会は、次のようにこれらの目的を達成することができた。FP6の交渉において、EGEはさまざまな中間的シナリオを提示することによって胚研究の問題を再技術化し、それまで言われていた胚研究に対する「どちらか一方」という立場から議論をシフトさせた。その結果、専門家の場での妥協点を生み出すことが容易になった。EGEは、政治的な場での合意が不可能な状況において、コンセンサスを形成するための場として機能したのである。そして欧州委員会は、加盟国や社会的アクターの間で合意が得られていないにもかかわらず、FP6プログラムの適用を正当化するために、専門家の意見を利用することができた。FP7の交渉では、倫理的な専門知識の動員も、欧州委員会の官僚の手にかかると、ガバナンスの重要なツールとして機能した。欧州委員会は、EGEの権限を非常に厳密に規定することで、hESC研究助成の原則が再び議論の対象となることがないようにした。しかし、そのような研究の方法の定義を「保守的」な専門家グループに委任することで、反対する加盟国の支持を確保した。EGEを利用することで、コンセンサスの形成が容易になり、欧州委員会は、「保守的」連合が議論を呼ぶと考える選択肢を正当化することができた。いずれの場合も、倫理的な専門知識を利用することで、官僚が最終的な政策結果をコントロールすることができたのである。したがって、欧州委員会がこの問題を「非政治化」したというよりも、顕著で公に議論される対立が存在するにもかかわらず、政策プロセスをコントロールすることができたということが論点となる。ここで特に興味深いのは、高度な政治的露出とテクノクラート的な紛争解決様式を組み合わせた新しい統治様式が存在していることである。
EUの医療用バイオテクノロジー政策のケースは、理論の厳密な検証よりも、むしろ説明として機能した。文化や普通選挙に関連するEUの政治的資源の弱さと、hESC研究に対する政治的・社会的アクターのコンセンサスの欠如により、EUの医療バイオテクノロジー政策はまさに倫理的専門知識を動員するための「最も可能性の高いケース」であった。しかし、倫理的専門家が政策過程に果たす役割は、国内の文脈で大きく異なるように見えるとは考えにくい。実際、そこでは民主的なルートが利用可能だが、価値観に基づく問題が絡む場合、政策プロセスに利害関係者を広く含めることはコンセンサスを得ることができないだろう。したがって、国内の政策立案者は、テクノクラート的領域の侵食を維持するインセンティブを持ち、倫理専門家はこの点で、彼らに重要なガバナンスツールを提供することになる。これらの結論は、国内の文脈で倫理委員会の政治的機能を検討した新たな研究の結果と呼応している。例えば、Petersen(2011)は、生命倫理を「ガバナンスのツール」(2) と捉え、バイオテクノロジーの開発に対する同意と正当性を生み出すのに役立ってきたと述べている。
これらの知見は、国民国家の内外で行われる民主主義と正統性に関する議論に明確な示唆を与えている。実際、倫理を専門家の判断の問題とすることは、特定の倫理的立場を、疑問視される必要のない非政治的な「真理」として提示し、争われる民主的意思決定に委ねる結果となる。これには二つの意味がある。第一に、本来なら民主的なルートで解決されるはずの問題を、官僚が自分たちの支配下に置くことが可能になる。もちろん、官僚や専門家が扱う一見技術的で非政治的な問題が政治的な性質を持つことは、これまでにも証明されている。しかし、ここで興味深いのは、倫理的な問題が顕在化し、政策論争で明確に打ち出されている分野でも、官僚は倫理の専門家を動員することによって、技術的な領域の侵食を維持することができることである。このことは、倫理グループが民主化の場として機能するという広く普及した仮定と矛盾し、むしろ、倫理への認識権の権限の拡大が、テクノクラート的なガバナンスの場を強化したことを示すものである。
第二に、EUの政治において、どのような倫理が、どのような価値観が優勢だろうかということが隠されている。Wynne(2007)が主張するように、「参加型言説とされる倫理に頼ることで、EU機関は事実上、説明不可能な形態の生政治に関与してきた」（2007, 47）のである。技術の未来に関する考察は、確かに常に規範的な側面を持つ。このことは、遺伝学、ナノメディシン、合成生物学など、技術革新の新分野を規制するための合意形成された規範的枠組みが存在しない場合に、特に問題となる。このような議論におけるジレンマは、包括的で民主的な政治プロセスが行き詰まるリスクを生む一方で、（倫理的）専門知識を主要な正当化様式として技術的意思決定を維持すると、実際にどの倫理的・価値的選択がなされるかが隠蔽されてしまうことである。
注釈
- 1. テクノクラシーは様々な観点から定義されているが、「政治的な露出が少なく、解決策を提供するために専門知識が必要とされる政策環境」（Radaelli 1999, 764）で決定される特定のガバナンス・モードを説明するには、依然として有用な概念である。
- 2. 倫理諮問機関の機能は加盟国によって異なるが、一般に、行政府の長、立法府の議長、または政府のメンバーが質問を諮問することが可能である。
- 3. 例えば、Biotechnology: the Community’s Role, COM(1983)672 final; A Community Framework for the Regulation of Biotechnology, COM 86(573)finalを参照のこと。
- 4. 例えば、Promoting the Competitive Environment for the Industrial Activities Based on Biotechnology within the Community, SEC(91)629 finalを参照のこと。
- 5. 同グループは設立以来、ヒトの遺伝学、クローン肉や農業、ICT、ナノメディシンなどの新技術などの分野で、規制決定の指針となるべき価値観について27の意見を発表している。
- 6. 2012年10月、EGE元メンバーに聞く。
- 7. EU関係者へのインタビュー（2012年10月）。
- 8. EU関係者へのインタビュー（2012年10月）。
- 9. FP5では胚性幹細胞研究に関わる少数のプロジェクトに資金が提供されたが、当時はこの問題について公開討論が行われることはなかった。
- 10. 2012年10月、EU関係者へのインタビュー。
- 11. 2012年8月15日、患者団体代表とのインタビュー。
- 12. 2012年10月、研究総局の職員とのインタビュー。
- 13. DG Researchの関係者へのインタビュー、2012年 11月 23日。
- 14. ブリュッセルでのインタビュー、2012年10月。
- 15. EGEの元メンバー（2005-2011）とのインタビュー、2012年 9月 2日。
- 16. Janez PotocnikによるEGEでのスピーチ 2007年2月12日、http:// ec.europa.eu/archives/european_group_ethics/archive/2005_2010/activities/docs/ speech_Potocnik12feb07_en.pdfにて入手可能。