科学主義・啓蒙主義・合理性

「限定合理性ハンドブック」 – 41 政治科学における限定合理性
Routledge Handbook of Bounded Rationality

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目次

  • 寄稿者への謝辞x
  • 前書きv
    • 1なぜ限定合理性なのか1 リッカルド・ヴィアーレ
    • 2 限定合理性とは何か 55 ゲルト・ギゲレンツァー
  • 第1部 限定合理性の自然化71
    • 3 限定合理性についての批判的自然主義に向けて73 トーマス・シュトゥルム
    • 4 限定合理性:2つの文化90 コンスタンチノス・V・カティコプロス
    • 5 合理性の追求:500ドル札と知覚的自明性103 テッポ・フェリンとミア・フェリン
    • 6 限定合理性、分散型認知、複雑系の計算論的モデリング120 Miles MacLeod and Nancy J. Nersessian
    • 7 限定合理性と問題解決:思考の解釈的機能131 ラウラ・マッキ,マリア・バガシ
    • 8 数学教育者としてのサイモンの遺産155 ローラ・マルティニョン,キャサリン・ラスキー,キース・ステニング
    • 9 限定的な知識170 クリスティーナ・ビッキエリ,ジャコモ・シラーリ
  • 第2部 認知的不幸と精神的二元論183
    • 10 限定合理性、推論、二重処理185 ジョナサン・セント・B・T・エヴァンス
    • 11なぜ人間は認知的ミザリーなのか、そしてそれが「大合理性論争」 とって何を意味するのか196 キース・E・スタノヴィッチ
    • 12 限定合理性と二重システム207 サミュエル・C・ベリニ・リーテ、キース・フランキッシュ
    • 13 モデルと合理的推論217 フィル・N・ジョンソン=レアード
    • 14 因果的診断判断における偏狭推論のパターン228 ジャン・バラギンとジャン・ルイ・スティルゲンバウアー
    • 15 属性に基づく選択242 フランシーン・W・ゴー、ジェフリー・R・スティーブンス
  • 第3部 オッカムの剃刀:精神的一元論と生態的合理性255
    • 16 社会的世界における境界理性257 ヒューゴ・メルシエ、ダン・スパーバー
    • 17 最適性のない合理性:マリア的視点からの限定合理性と生態的合理性268 ヘンリー・ブライトン
    • 18 変化の風:スー族、シリコンバレー、社会、そして単純なヒューリスティック280 ジュリアン・N・マレウスキー,ウルリッヒ・ホフラーゲ
    • 19 生態的合理性:進化論的観点からの拘束合理性313 サミュエル・A・ノルドリ、ピーター・M・トッド
    • 20 マッピングヒューリスティックとプロスペクト理論:理論統合の研究324 トーステン・パチュール
    • 21 人工知能のための限定合理性338 Özgür Şimşek
    • 22 精神病理学的不合理性と限定合理性:なぜ自閉症は経済合理的なのか349 リッカルド・ヴィアーレ
  • 第4部 身体化された限定合理性 375
    • 23 身体化された限定合理性377 ヴィットリオ・ガッレーゼ、アントニオ・マストロジョルジョ、エンリコ・ペトラッカ、リッカルド・ヴィアーレ
    • 24 限定合理性の枠組みの拡張:生物学における境界資源モデル391 クリストファー・チェルニアック
    • 25 合理性は脳によってどのように束縛されるか398 ポール・タガード
    • 26 新しい認知神経科学から新しい合理性を構築する409 コリン・H・マッカビンズ,マシュー・D・マッカビンズ,マーク・ターナー
  • 第5部 ホモ・オエコノミクス・ブンダトゥス421
    • 27 経済理論における限定合理性のモデル化:4つの例423 アリエル・ルービンシュタイン
    • 28 限定合理性、サティスフィシングと経済思想の進化:多様な概念437 クレメント・A・ティスデル
    • 29 経済学者の肘掛け椅子を超えて:手続き的経済学の台頭448 Shabnam Mousavi and Nicolaus Tideman 30 Bounded rationality and expectations in economics459
    • イグナツィオ・ヴィスコとジョルダーノ・ゼヴィ
    • 31 ベイズ研究者にとっても「少ないことは多いこと」471 グレゴリー・ウィーラー
    • 32 進化経済学の認知的基礎としての限定合理性484 Richard R. Nelson
    • 33 「限定合理性」を超えて:複雑な進化する世界における行動と学習492 ジョバンニ・ドシ,マルコ・ファイッロ,ルイジ・マレンゴ
  • 第6部 認知的組織507
    • 34 限定合理性と組織の意思決定509 マッシモ・エギディ、ジャコモ・シラーリ
    • 35 注意と組織522 インガ・ヨナイティテとマッシモ・ヴァルグリエン
    • 36 グループとチームの限定合理性535 トーステン・ライマー,ヘイデン・バーバー,カースティン・ドリック
    • 37 情報分析における認知的バイアスとデビアス 548 イアン・K・ベルトン,マンディープ・K・ダミ
  • 第7部 行動的な公共政策:ナッジングとブースティング561
    • 38 「自分自身によって判断されるより良い暮らし」:限定合理性とナッジング563 Cass R. Sunstein
    • 39 オルタナティブな行動的公共政策570 アダム・オリバー
    • 40 ナッジングに反対するサイモンに触発された行動法と生態学的合理性に基づく経済学578 ネイサン・バーグ
    • 41 政治科学における限定合理性597 ザカリー・A・マクギー,ブルック・N・シャノン,ブライアン・D・ジョーンズ
    • 42 重ねる、広げる、可視化する:3つの「プロセスブースト」から学んだこと6.
    • 「プロセスブースト」から得た教訓610 ヴァレンティーナ・フェレッティ
    • 43 情報と選択肢の過負荷がもたらす認知的・感情的影響625 Elena Reutskaja, Sheena Iyengar, Barbara Fasolo, and Raffaella Misuraca(エレナ・ロイツカヤ,シーナ・アイエンガー,バーバラ・ファソロ,ラファエラ・ミスラカ
    • 44 どの程度の選択肢が「十分」なのか:情報過多と選択過多のモデレーター637 ラファエラ・ミスラカ,エレナ・ロイツカヤ,バーバラ・ファソロ,シーナ・アイエンガー
  • インデックス650
  • 寄稿者

41 政治科学における限定合理性

ザカリー・A・マクギー、ブルック・N・シャノン、ブライアン・D・ジョーンズ

限定合理性の起源と原理

限定合理性の生みの親であるノーベル賞受賞者ハーバート・A・サイモンは、主に政治学者であり、特に行政を専門としていた。サイモンは、自分の科学的キャリアを、もともと『行政行動学』で開発された2つの大きなアイデア、限定合理性と組織的同一性1 (Simon 1996)の開発に動機づけられていると考えている。ここでは、それぞれのアイデアを順番に説明し、それが政治・政策科学のさまざまな文献にどのように適用されるかを示す。行政行動学は、サイモンのシカゴ大学での博士論文の版であり、組織はその意思決定プロセスという観点から理解される必要があると主張した(サイモン1945)。別の言い方をすれば、サイモンは、認知処理の限界が組織内の個人に適用されるに違いなく、その影響は組織がどのように運営されるかにまで及ぶと考えた。本書は、限定合理性と組織研究を本質的に結びつけ、個人レベルでの合理的選択と意思決定プロセスの研究と同様に、アウトプットを決定するプロセスを探求したものである (Jones 1997; Ostrom 1998; Selten 2001)。

限定合理性は、一つには、すべての行為者が認知処理において持っている限界に基づくものである。サイモンが認知処理の限界と言ったのは、何を意味しているのだろうか。この点については、本章で詳しく説明することはできないが2、彼の説明の中心は、完全な知識を持たないこと、結果を予測することが不正確であること、想像した結果に関連する感情であり、これらはすべて個人の効用最大化者としての欠点に寄与している (Simon 1945)。認知処理の限界は、個人の処理能力の限界を説明するもので、膨大な量の情報を抽出するために残されている。限定合理性とは、常に存在する限界と直面する問題の複雑さによって複雑になった個人の情報処理能力との関係である (Bendor 2003)。

境界型合理性では、複雑さだけでは個人の情報処理は制限されない。意思決定環境の不確実性も重要な役割を担っている。このような不確実性は、意思決定がいわゆる「スモールワールド」と「ラージワールド」のどちらの環境で行われているのかによって、部分的には異なってくる (Savage 1954)。チェスのゲームを考えてみよう。次にどの駒をどこに動かすかの決定は複雑かもしれないが、変数の数は有限であり、知ることができる。これは、選択がリスキー(すなわち、確実に確率を割り出せる)かもしれないが、特に不確実ではない小さな世界を表している(Knight 1921; Binmore 2006)。政治の世界、そして政策プロセスは、大きな世界である。これらのいわゆる大きな世界は、多くの代替案が未知であり、実際、知ることができないため、大きな不確実性を持っている。したがって、意思決定は、スモールワールドのチェスゲームのように、計算の困難さとリスクの問題であるだけでなく、ある結果は決して評価されないという注意点もある。これらの原則については、まもなくまた触れることにする。

限定合理性は、政治の公式モデルの標準である合理的選択理論としても知られる包括的合理性によって概説された中心的な前提のセットに挑戦するものである。合理的選択は、個人の行動、主に選挙や議会での投票選択に焦点を当てている。政治学では、個人は合理的で計算高い行動者であり、選択肢に関する利用可能な情報をすべて利用するとする包括的合理性の行動理論が長く続いている。限定合理性は、このような仮定に挑戦するもので、基本的に人間は環境から得られるすべての情報を認識し処理する能力が無限であるとするものである。

現実的には、コンピュータのような無限の情報処理能力を持つ人間はいない。人間の合理性は、限られた認知能力だけでなく、脳の大きさや速度にも限界があり、「しかし、あまりに多くの推論や計算をして無理をするのではなく、首尾一貫した判断をすることでうまく機能することが多い」 (Thagard 2018, p. 8)。生物学的な制約だけでなく、人間が意思決定を行う複雑な環境のため、人間は専ら一度に少数の問題にしか注意を向けられない。こうした理由から、複雑な、つまり不確実な環境に影響された意思決定は、合理的選択のもとでの合理性の基準を満たすことができない。このことは、政治的な意思決定において、特に重要な場面や複雑な問題において、個人の環境に対する合理的な対応能力が損なわれることを意味する。このミスマッチが限定合理性の特徴である (Simon 1996; Jones 1999)。

限定合理性の政治学への影響

政治学では、限定合理性を利用した研究は大きく2つに分かれる (Bendor 2003)。ここでは、Simonの名前と、認知の限界が人の意思決定に現れるのは、扱っている問題が十分に困難な場合のみであるという彼の中心的な主張を残した第一の枝に焦点を当てる3。つまり、人は限られた選択環境における単純な問題を合理的に解決できると期待できるが、単純な選択環境を超えると意思決定に障害が生じるということである。限定合理性のサイモン派の分派は、チャールズ・リンドブロムの「泥縄の科学」(1959)の影響も大きく、意思決定を選択肢の包括的分析ではなく、問題に対する連続した限定近似の集合として想像している (Bendor 2015)。

時が経つにつれて、限定合理性は政治学で受け入れられ、特に学問がますます実証的な作業に向かう傾向にあった (Jones 1999)。リンドブロム(1959)は、サイモンの理論を基に、政策形成における意思決定を木の枝と根に喩えて特徴付けた。包括的合理性は根からのアプローチをとる。複雑な問題を解決したり、政策を策定したり、木を根から引き抜いたりするには、包括的な行動が必要である。目的を達成するための手段には、すべての可能な選択肢が含まれていなければならず、目的に向かって合理的な判断をするためには、手段を切り分けることが必要である。このように、「ルートメソッドの分析は包括的であり、関連するすべての重要な要因が考慮される」 (Lindblom 1959)のである。この方法による創造や破壊は、想像に難くないが、ドラスティックなものであり、必ずしも漸進的なプロセスではない。

一方、限定合理性は、リンドブロムが逐次限定比較と呼ぶものに対して、枝法を想定している。樹木の枝が中央の構造から伸びていくように、政策形成の枝分かれ分析では、最初の既存の基盤に追加して、小さなステップで中央の問題を改善する。政策プロセスに関連して、合理性は認知プロセスや時間的制約など、多くの制約に縛られる。そのため、政策プロセスでは、ブランチメソッド(分枝法)が採用されることが多く、政策形成は、新しい政策を策定し、既存の政策を改善するという無限のサイクルの中で、それ自体を積み重ねていく。サイモンは「孤立した一個人の行動が高度な合理性に到達することは不可能である」(1997 [1945], p.92)と論じている) 自らの理論的枠組みに大きく依存し、理論に具現化された過去からのみ構築する根源分析としての包括的合理性 (Lindblom 1959)と対比して、拘束合理性は制度的制約、限られた処理能力、価値観を含むことにより合理性の新しい基盤を確立する。Wildavsky (1964)が示したように、境界合理的な意思決定は漸進的な政策変さらにつながった。

個人と組織の間の制度的架け橋

サイモンが強調した人間の本質と組織論をつなぐのが、制度的な視点である。「制度」とは、さまざまな種類の組織を支配するルール(およびそれを強固にする規範)、およびそれらに与えられる正当性を指す言葉である。この正統性は、目に見えないが、まず共有された理解や意味を通じて具体化され、さらに重要なのは政策を通じてである (Ostrom 1998; 2009)。政治学者のエリノア・オストロムは、制度的政治学に限定合理性のフレームを設けることを主張したが、それはその方が現実の政治をよりよく反映できるからだ。例えば、個人の選好が最大化されないが、それでも結果に到達しなければならない状況において、合理的選択は協力に向けた行動を予測しない。しかし、行動は予測されないが、定期的に発生するものであり、合理的選択の予測はここで破綻する。

制度は、政治的環境の中に(存在し)、行動の規範や公式ルールを保持するため、限定合理性における学派間の溝を埋めることができる (Ostrom 2009)。限定合理性は、合理的選択の前身である制度を、個人が意思決定する環境、つまり制度で構成されるものに適応させたものである。Simon (1945)とLindblom (1959) は、単純な課題では多数派が相対的に成功することを指摘し、困難な状況では認知の限界が表れることを指摘している。単純な問題であれば、大多数は合理的に意思決定を行う。制度は、合理的な意思決定をより良く行うために個人の能力を支援し、さらに単純な問題で犯す誤りを最小化するものであり、このようにして限定合理性の二つの学派の思想を橋渡ししている。

限定合理性の理解の多くは個人の意思決定プロセスに根ざしているが、サイモンの当初のターゲットは組織行動であった。制度は個人の行動を調整し、問題解決のために情報を提供するものであるため、限定合理性の2つの学派をつなぐものとして制度を理解することを主張する。

個人と組織の間の制度的なつながりを理解することは、選択についてのより強固な理解を提供するのに役立つ。制度は、個人の単独行動では不可能な成功を容易にするために存在する。TverskyとKahnemanは、より悲観的な限定合理性の見解として、情報量の少ない行為者がプロセスや選択肢についてより多くの知識を持つ行為者のように行動することを可能にする精神的近道、すなわちヒューリスティックへの依存を示す行為者の見方を展開している。政治的意思決定におけるヒューリスティックの役割は、市民が情報不足を精神的近道で補うことを支援することである。

一般市民にとっては、ヒューリスティックは選挙における投票選択において個人が合理的な意思決定を行うことを助ける。政策立案者にとっては、ヒューリスティックは、複雑な問題に対する政策的解決策を開発する際に、指導者に利益をもたらそうとするものである。TverskyとKahneman (1974)は、単純なタスクでさえも間違いを犯す人がいること、高度な知識を持つ個人でさえも意思決定においてヒューリスティックとバイアスが蔓延していること、そして、情報弱者でさえ合理的に意思決定できるようメンタルショートカットやヒューリスティックに普遍的に依存していることを指摘している (Gigerenzer et al.1999; Boyd and Richerson 2001; Tversky and Kahneman 1974; Sniderman, Brody, and Tetlock 1991; Cherniak, Chapter 24 in this volume)。私たちは、サイモンが意思決定プロセスにおいて環境を重視していることもあり、政治的意思決定において制度が果たす役割に再び焦点を当てることを主張する。この再焦点化により、制度と組織の双方の意思決定プロセスが人間の本質に関わるものであることがさらに強調される。

TverskyとKahnemanは、限定合理性のデメリットを示している。彼らの実験では、ヒューリスティックはほぼ全員が使用しており、その使用は情報量の少ない素人に限定されない (Tversky and Kahneman 1974, p.1130)。限定合理性の特徴である直感的思考は、ほぼすべての個人を合理的な意思決定に失敗させるのだ。TverskyとKahnemanが行ったこれらの実験は、リスクの高い環境の例であり、これらの同じバイアスは、不確実ではあるが、より現実的な環境において適応的なツールとなる可能性がある。さらに、人々が自分の行動から学習し、環境のフィードバックを受けることができる場合、予期せぬ収束的適合性を示すこともある。しかし、不確実な環境下でも、人は自分が知っていることを過大評価し、意思決定の際にヒューリスティックや単純な判断ルールに再び依存するようになる。

規範とは、「適切な行動に関する共有された概念と、適切な行動に報酬を与え、不適切な行動を罰する個人の意思の結果」 (Boyd & Richerson 2001; McAdams 1997)であり、個人の行動を規定することもできる。規範に関する現存する文献の多くは、公共財と調整のジレンマに焦点を当てている (March & Olsen 1984; Ostrom 1998, 2000)。政治的ヒューリスティクスとの制度的な関連は規範に見られる。ヒューリスティクスを活用する規範は、コストとリスクによるものである。簡単に言えば、特に複雑な環境や困難な意思決定に直面する個人にとっては、近道を使ったり、他人を真似たりして最適な行動を決定する方が簡単なのである (Boyd & Richerson 2001)。人間はその都度新しい行動を発明してその有用性を検証するのではなく、他人を観察して模倣する (Boyd & Richerson 2001)、これはリンドブロムの意思決定の枝葉の方法に似ている。

制度は、限定合理性の2つの学派の間のリンクを表している。Simonが信じていたように、認知の限界や注意の制約があるにもかかわらず、非常に複雑な問題であっても、合理的な意思決定を行うことができる人もいれば、それなりにうまくいく人もいる。サイモンは、組織を、個人による選択を構造化する、適応的なものと考えた。最も重要なことは、階層と労働の専門化によって、境界合理的な個人では不可能な仕事を達成することができることである。政府における制度は、政策を立案し、成立させるためのルールとプロセスを持ち、政府の正式な部門、利益団体、官僚制におけるルールと規範に基づいている (May 1991; Wagner 2010)。制度によって、個人が参加し、政策プロセスを学び、優先順位をつけるために注意を特化させることができ、個人で得られる情報よりも多くの情報を使って合理的な政治的意思決定を行う個人の能力を支援し、補強する役割を果たすことができる。認知の限界は意思決定プロセスが極めて複雑な場合に顕著に現れるため、制度は専門化の難しさを緩和することができる。組織が専門化すれば、ノイズの多い環境の中で、特定の問題に十分な注意を払うことができる。リンドブロムのブランチ・メソッドは、制度によっても支援される。過去の意思決定がベースとなり、そこに新しい意思決定が追加される漸進主義である。このベースは制度によって維持される。重要な例は予算決定であり、これについては後で詳しく検討する。

注目すべきは、境界型合理性と政策過程の理論である

政策過程に関する文献では、学者たちはサイモンの言葉を真に受け、政策立案者は境界合理的な行為者であり、すべての個人と同様に、彼らが行う選択は自己利益、予算的制約、有権者の要求の混合に根ざしていると仮定するようになった。この3つの考慮事項は常に互いに反映されるわけではなく、政策の検討は通常、妥協を反映する。政策決定者は合理的であるが、能力、政府の制度、再選挙などの制約を受けるため、政策決定者のモデルとしての包括的合理性は、政策プロセスを説明するには基本的すぎる理論である。政策立案者は、政策の検討に直面する際、内的圧力と外的圧力の両方に対応する。外部環境はアクターに圧力をかけ、どのように行動するかは、政府アクターや有権者からの制度的圧力を含む環境的インセンティブの反映であり、内部的には、政策立案者は外部環境との乖離を引き起こすような選好を構成する先入観に基づいて行動する (Simon 1996; Jones 1999)。

限定合理性は、個人と制度の共有特性を拡大するため、アジェンダ設定や政策過程の文献のミクロ的基礎となるものである。行為者は目標指向的であり、これらの目標を達成しようとする意思決定者の認知的限界を考慮する」 (Jones 1999)と一旦仮定すると、限定合理性の理論は、理論的枠組みの中に制度を含むように容易に拡張することができる。『管理的行動』で述べた組織と同様に、制度は個人で構成されている。組織研究は、組織内の個人の行動を模倣する組織行動に依存しているため、このことは一見自明であるが、政策過程における行動を理解する上で基本的なことである(March 1994)。

政策過程における人々は、限られた認知能力と情報処理能力を持つ、境界合理的な目標追求行為者である (Jones 2001)。政策過程論において決定的に重要なのは、注意の配分である。もちろん、環境が不確実であれば、意思決定を制限するのは注意の配分ができないことではなく、ある結果は検討すらされないという現実になる。リスクの高い環境では、意思決定者の注意配分能力が限られているため、アクターは、問題に優先順位をつけるためのアジェンダを構築しながら、注意を払うべき問題を見落とすことが保証されている (Baumgartner and Jones 1993)。利益団体、政党、議会委員会のような制度は、限定合理性の適用をマクロレベルの分析に拡大する。限定合理性は、意思決定、情報処理、アジェンダ設定に関する個人の理論を制度やシステムにマッピングするため、政策プロセスのミクロ的基礎となる (Jones 2017; Jones and McGee 2018)。リンドブロム・ワイルドフスキーの選択モデルは漸進的な政策変更をもたらしたが、離散的かつエピソード的でなければならない注意配分を加えると、時間的均衡につながる (Jones and Baumgartner 2005)。

米国の政府の意思決定の決定的な特徴は、変化のペースが遅いことである。議会のメンバーは境界合理的な個人であり、彼らは議会という境界合理的な制度を構成している。政策プロセスの現状が政策の変更なしであれば、煽るような行動をとることはリスクが高い。オストロムは、政府における政策プロセスを古典的な合理的選択問題と位置づけている (Ostrom 1998)。集団行動は、意思決定が困難なときに生じる。どのような選択肢を選んでも、短期的には自己利益につながるが、最終的には全員が以前より悪い状況に置かれる (Ostrom 1998)。議員の束縛合理性と遍在する自己利益により、このような社会的ジレンマは政治において定期的に発生するが、包括的合理性の理論では、そこでどのように意思決定がなされるかを説明することはできない。

限定合理性は、社会的ジレンマにおける議員の行動を説明するのにより有用な理論である。現状では何もしないことが望ましいが行動を起こし、短期的には議員の当面の自己利益を最大化しないかもしれない協力が行われる。議員は束縛合理的な個人として定期的に難しい決断をしなければならず、最良の選択肢を選ぶための時間、認知処理能力、注意力は限られており、しばしば「満足」、つまり満足と十分を兼ね備えた選択肢、その時点での最良の選択肢を選ぶ (Simon 1945)。行動を期待し、(少なくとも党内では)協力の規範を保持する制度があれば、境界合理的な個人は構造の期待の中で働き、決定を下し、選択肢の間で決定することになる。議員は、自分自身の自己利益だけでなく、有権者や議会の制度構造自体から影響を受けている。政府のような境界合理的な制度に生息する個々の意思決定者の境界合理的な性格を仮定すると、協力と行動が理解しやすくなる。また、政策過程における意思決定も、限定合理性のある制度的枠組みの中で行われるため、より理解しやすくなる。

限定合理性をミクロな基礎として最初に導入したのは、公共予算を研究する学者たちであった。予算は、政策過程そのものを模倣した明確な予算編成過程が存在するため、制度的意思決定を探求するのに適した題材である。予算編成のプロセスは提案に始まり、測定可能な単位でのアウトプットで終了する。また、予算には目標が明示され、どの目標が優先されるかは、政策立案者の内部で抱く価値観を明らかにする (Lindblom 1959)。また、予算は、既存の基盤から一貫して行われる漸進的な行動であり、前年度の意思決定を計画的に修正し、それを基に作られる (Lindblom 1959; Davis, Dempster, and Wildavsky 1966)。予算が漸進的であることは、政策決定者による誤りを回避する。なぜなら、個人(利益団体を含む)の決定は、「強力で、持続的で、立場上の内部要件と同様に他者の期待に強く根ざしている」(デイビス、デンプスター、ウィルダフスキー1966)ためである。

予算は、リンドブロムが指摘するように、枝葉のプロセスであることが証明されている。なぜなら、予算プロセスのモデルは、既存のベースから多くを借り、戦略的な性格を持つからだ。予算の場合、「ベースは機関に対する過去の予算計上であり、個々の意思決定者にとっての過去の意思決定の銀行に似ている」 (Davis, Dempster, and Wildavsky 1966)。予算ベースに含まれる前年度の予算は、「サンク・コスト」と呼ばれる前年度の議会でのコミットメントで構成されている。これらの公約は経路依存的な関係で作用し、過去の公約によって、今年の国会議員が何に投資し、どの組織の優先事項を支援するかが決定される。サンク・コストは、経路依存性と組織的実践のはけ口の付与を強化する (Pierson 1993; Jones and Baumgartner 2005, p.57)。予算政策においては、サンク・コスト・コミットメントが、現在の政策と過去の意思決定との直接的な関連性を示すことで、制度的意思決定の限定合理性を理解するためのメカニズムを提供している。

サンク・コストは、増分予算における基盤の強さを反映し、政策プロセスの背景としていかに限定合理性が存在するかを示す。前年の予算の経路依存的な継続として、サンクコストは議員たちの手段への同一性を強める。注意力と情報処理能力に限界があるため、過去の政策決定が既成の結論として定着し、個人はこうした操作手順と感情的・認知的に同一化するようになる。手段との同一化は、限定合理性を動機とする非合理的なプロセスであり、予算の加法的・漸進的な枝葉の性質を悪化させ、政策目標よりも手段を優先させるため、意思決定において不可避のトレードオフをもたらす (Simon 1945; Jones 2003; Jones et al.)

予算決定におけるトレードオフの遍在を考えると、予算は個人と制度の限定合理性と情報処理能力に特徴的なトレードオフとアウトプットの一貫した例であると言える。それらは本質的に問題と価値の優先順位を保持し、政策立案者の注意力を明らかにするものである。予算に関するワシントンの政策立案者に対する制度的制約は強い。利益団体、対立する政党、希少な資源が、予算プロセスの2つのパラメータである政策出力に先立つ議論と妥協の枠組みとなっているからだ。

予算プロセスを例にとると、政治の世界は広いということを改めて考えることができる。検討されることのない予算案も存在するはずだが、予算政策を形成するアクターは、この不確実性にもかかわらず、自分たちの決定ルールに立ち戻り、過去に優先された項目を支持する (Jones 2001; Jones and Baumgartner 2005)。リスクとは対照的に、不確実性は予算編成の意思決定プロセスの特徴であるが、属性的不確実性(すなわち、政策問題や解決策に関する情報)と統計的不確実性(すなわち、すべての可能な結果や事象に確率を割り当てることができる)は別物であることが重要な点である。別の言い方をすれば、世界の主要国で扱われている政策問題は十分に多次元的で複雑であるため、意思決定者は、すべての可能な選択肢を知らないという絶え間ない脅威にもかかわらず、自分の選好を知らせるために注意を頼りにしている (Jones 1994)。国を悩ます政策問題、あるいは手段(それが選挙区、州、党、議会委員会、あるいは何か他のものに対するものであろうと)との同一性に依拠して、立法者は、たとえ大きな世界の文脈で活動していても、予算決定の際に政策問題あるいは解決策の属性を取り巻く不確実性に基づいて決定を行う(サイモン1996;ジョーンズとバウムガートナー2005)。

予算学者たちに続いて、Kingdon (1984) は、限定合理性の理論を発展させた。彼は、政策の流れを導入することで、政策プロセスの適用を拡大した。アジェンダ設定に先立つ意思決定の段階において、エリートは問題を特定し、その解決策を提示することができる。問題が特定されると、それがアジェンダに置かれ、その後、解決策の模索と提供が開始される。

行動合理性では、個人と制度が類似の特性を持つことを依然として認めている。個人も組織もアジェンダを達成するために努力し、目標志向であるが、その目標は限られた情報処理能力によって阻害される。注意のスペースが限られているため、アジェンダの最後に到達する前に時間切れになる場合に備えて、最も緊急性の高い問題から政策を変更するようにアジェンダを設定する必要がある。このような共通の特徴があるため、政策の変更は漸進的ではなく、バースト的に行われる。

多くの場合、政策変更はゆっくりとした漸進的なステップで行われるのではなく、短期間に多くの変更が行われる大きなパンクチュエーションで行われる。断続均衡理論 (PET) (Baumgartner and Jones 1993) は、このように政策変化を捉えている。地殻変動プレートのように、政策の変化は、ほとんどの場合、通過不可能な摩擦に直面する。政策プロセスは、一般に、漸進的なものであり、議会での議論と膠着状態を経て、ゆっくりと、整然と、変化を進めていくものである、と特徴付けられる。しかし、医療、刑事司法、薬物政策などの一部の政策では、変化は一定のゆっくりとしたペースで起こるのではなく、全く変化のない長い期間の後に劇的な爆発が起こることもある。政策問題は、それを軽減するための政策的解決策がないまま蓄積され、それに伴って摩擦が生じる。ほとんどの場合、社会の問題はこのような状態で、明確な政策的解決策のない問題として存在し続ける。いったん問題を解決しようとする政策が導入され始めると、顕著性が増し、議員によって問題が公に議論されるようになる。パンクチュエーション期間中は、システムが過剰に修正され、同じ問題に対して多くの解決策が提案され、政策として成立することもある。パンクチュエーションとパンクチュエーションの間の時間では、摩擦によって政策変更が進まず、その後、スティック・スリップ方式で地震のようにパンクチュエーションが発生する。

PETの基礎となる「限定合理性」は、複雑な環境下での行為者の情報処理能力にかかっている。個人も組織も情報を処理するが、特に政策プロセスに適用される。情報処理の基準は、「環境におけるシグナルの収集、組み立て、解釈、優先順位付け」(Jones & Baumgartner 2005, p. 7) であり、これは、環境における情報の過多により、制約合理性において注意が制限されることを回避できないことを暗示している。限定合理性のある個人や組織は、自分が注意を払うものに優先順位をつけ、より意識的な思考を必要とする、あるいは高いレベルの注意を引く高次の処理については、処理が直列的に行われる (Bendor 2003; Jones & Baumgartner 2005; Workman et al.2009 )。一度に1つの問題が処理され、他の問題を犠牲にして優先されるとき、情報は直列的に処理される。注意の限界、複雑な問題、環境における情報の過多が原因で、情報は不均衡に処理される。

情報を連続的に処理するためには、他と比較して問題に優先順位をつけなければならない。情報の優先順位付けにおける推論は、二重システムの枠組みで行われる。システム1は高速で、自動的で、しばしば無意識的な推論である。逆に、システム2は、意図的で、遅く、意識的である (Kahneman 2011; Thagard, Chapter 25 in this volume)。政治的意思決定に適用すると、システム2の情報処理はシステム1の推論よりも多くの時間と注意を必要とし、意図的で反射的な推論を通じて専門性を発達させることになる。個人は境界合理的であり、時間と情報処理能力に制約され、注意の配分におけるトレードオフに直面するため、有限な注意に対する要求が高く、システム2の推論はシステム1よりはるかに少ない頻度で行われる。

政治的な組織やシステムにおいては、情報の処理をそのサブシステムに委ねることによって改善される。政治システムレベルでは、特定の問題や政策領域に特化した組織が専門性を高め、その結果、このトピックに注意を向け、政策立案者や他の組織に情報を提供することができるようになる。情報の供給が過剰になると、並列処理と呼ばれるこの委譲が必要になる。政策プロセスにおいて、個々の政策立案者、関係組織、そしてゲームのルールによってプロセスを規定する制度が注意と情報処理を結びつける行動の理論を提供するのが境界型合理性である。

政府のシステムは、制度的な評価指標である選挙というトップダウンの民主的な説明責任からではなく、社会問題を解決する能力で評価される (Jones and Baumgartner 2005)。複雑な問題環境における不確実性と問題の多次元性から、明確で静的な問題や選好を想定することは不可能である。その代わり、政府はシステムとして境界合理的であり、その官僚や組織は同じ複雑な環境の中で意思決定を行い、払うべき注意も限られているため、境界合理的でもあり、一度にどの問題に焦点を当てるか計算された決定を下さなければならない。このように、政府とは、目立つようになり、注意を要するようになった問題や課題に対応するために、常に適応している複雑なシステムなのである。政策立案者、組織、および政府のシステムは、情報を処理することによって環境と相互作用する。政策の変更は、環境と認知の制約のために、しばしば不釣り合いな情報処理の結果である。さらに、注意と政策解決は、環境自体の変化に比例しないことが多い (Jones and Baumgartner 2005)。

問題環境における問題を解決しようと、政治システムは政策的解決策を提示することによって反応する。問題への関心が低いか高いかによって、政策の反応が過小反応になるか過大反応になるかが決まる。過剰反応は政策パンクチュエーションにつながる。これは、ある問題に対する注目度が急激に上昇し、政策出力が大きく変化することを意味する。不均衡な情報処理は政策反応とパンクチュエーションの枠組みを提供し、その結果、政策反応が問題の深刻さに比例することができなくなる (Jones et al.2014)。環境における過剰な情報と無数の問題に対する反応は、個人に見られる限定合理性のおなじみのパターンに従って、不均衡なものとなっている。組織が一度に多数の問題に注意を向けることができないことと、直列処理などの情報処理メカニズムの違いが、環境における問題への不完全な反応を決定している。

政策変更のための現状は、変化なし、または環境における問題への過少反応である。政策の過剰反応は、アウトプットの劇的な変化に必要な無数の条件により、政策のパンクチュエーションが稀であるため、より珍しい。まず、問題への関心が非常に高くなければならない。第2に、制度的摩擦が政策変更を遅らせ、しばしば迅速な行動を阻害し、政策の過小反応を保証する(Maor 2014)。制度的摩擦はしばしば「グリッドロック」と表現され、政策決定の規則や手続き、政府機関、利益団体、官僚主義に見られる現状維持の優先傾向を示している。摩擦は、ほとんどの場合、漸進的な政策変更を保証するが、時折、政策変更の区切り、あるいは政策変更のバーストを作り出すために克服される。「摩擦は、言い換えれば、行動に対する絶対的な障壁ではなく、むしろ大きな障害である。摩擦が作用すると、圧力が高まり、変化が生じたときに、その変化をより深遠なものにすることができる」 (Jones & Baumgartner 2005, p. 88)。

政策の過剰反応は、問題に対処しようとするあまり、同等の便益を生み出すことなく、「客観的・社会的コスト」を課すものである(Maor 2012)。不釣り合いな反応は、問題と解決策のミスマッチであり、的外れである。同様に、政策バブルは「政策目標達成のための道具的価値から乱暴に切り離されたもの」になる (Jones et al.2014,147)。経済学における資産バブル(資産価格が本来の価値よりも大幅に高い場合に発生)と同様に、政策バブルは後から見れば容易に発見できるが、発生時の評価ははるかに困難である。

バブルは模倣ヒューリスティックによって引き起こされることが多い。例えば、金融市場の取引現場で一人の行為者が独立した行動をとると、それを見て他の多くの人々が模倣する。このように、多くの行為者が一人の行為を模倣することによって引き起こされるカスケード効果は、劇的な変動や暴落をもたらすことがあり、この効果は経済学における資産バブルの特徴ともなっている (Jones and Baumgartner 2005)。政策バブルは、持続的な過剰投資の後に発生し、問題と政策行動のミスマッチを示し、このミスマッチの蓄積によって、問題が政策によって対処された場合、またその際に、より厳しい政策行動の転換が行われることになる。注目が他の問題に移った後も長期間続く政策の過剰反応は、政策が「自分の心を持ち」、政策と問題のミスマッチを悪化させる政策バブルにつながる (Baumgartner and Jones 1993; Jones and Baumgartner 2005; Jones et al.2014; Hallsworth et al.2018 )。

政策バブルは、ある問題に対する初期値を超える過剰投資を反映し、それが長期間にわたって延長される (Jones et al.2014; Maor 2014)。犯罪政策は、20世紀アメリカ政治における政策バブルの最も明確な例である。1990年代初頭、全米の犯罪率が低下すると、投獄という政策手段は増加した (Jones et al.) 結局、1990年代を通じて、問題は減少し続け、囚人数は静止したままであり、問題と政策対応のミスマッチが表れている。

限定合理性は、社会科学の他の理論の基礎理論として機能しており、限定合理性に触発された理論が公共政策過程の研究に寄与している。行動経済学理論は、注意の配分、ヒューリスティック、フレーミングなど、限定合理性に馴染みのある概念を取り入れ、行動科学が政策を生み出す際の政府の意思決定にどのような影響を与えるかを探る (Amir et al.2005; Shafir 2013; Hallsworth et al.2018). 行動経済学の代表的なものとして、ナッジ(nudges)という概念があり、個人の意思決定に政府がパターナリスティックに介入し、個人が自ら判断してより良くなるようにするものである (Thaler and Sunstein 2008; Sunstein, Chapter 38 in this volume)。

注意は誰にとっても有限な資源であり、政策立案者は、合理性の制約や制限を受けなければ選択したであろう方向へ人々を誘導しようとする。この概念の鍵は、リバタリアン・パターナリズムにおける自由であり、政府は情報を制限するのではなく、ヒューリスティックを用いて情報を囲い込み、人々が最善の利益を得られるような意思決定を行うよう促すというものである。例えば、健康食品や禁煙のキャンペーンで政府が選択の立役者となったり、「医療費適正化法」で医療保険制度への加入を促したりすることを考える。ナッジとは、「人々の生活をより長く、より健康に、より良くするために、人々の行動に影響を与えようとする」 (Thaler and Sunstein 2008, p.7)一方で、個人の選択の自由(オプトアウトの選択も含む)を維持しながら、人々が最善の利益を得られるような決定をするよう導く戦略である。これらの概念は、政策の作り方や枠組みの作り方がその効果を高め、選択的注意やヒューリスティックに根ざしていることを示しており、サイモンの限定合理性に関する原著を反映している (Jones 2017)。

より直接的には、限定合理性は、Advocacy Coalition Framework (Sabatier 1986; Sabatier and Jenkins- Smith 1993; Jenkins-Smith et al. 2014), Social Construction Framework (Schneider and Ingram 1993), Multiple Streams Framework (Kingdon 1984), さらに拡散 (Boushey 2012)や制度分析・設計の枠組み (Ostrom 2011)の一部の適用においてなど、政策過程の他の理論における基礎理論となっている。次章では、限定合理性が現代の政治学研究をどのように形成してきたかを述べるとともに、このモデルの今後の活用について推測していくる。

政治学における境界型合理性の将来:組織と個人の選択の橋渡し

限定合理性は、個人レベルとシステムレベルという2つの異質な意思決定システムを接続することを可能にする (Jones 2017)。この2つの意思決定システムを接続し、情報処理フレームワークを適用することで、限定合理性は今後数十年にわたり、政策研究のミクロな基礎となり続けるだろう。Agendas and Instability in American Politics』の出版以来、バウムガートナーとジョーンズは公共政策プロセスの理論を一般化し、議員がどの問題を優先し行動するかを決定する方法について、情報処理と注意配分の重要性を強調している (Jones and Baumgartner 2005; Baumgartner and Jones 2015)。サイモンが『行政行動学』で行ったように、バウムガートナーとジョーンズは、エリートの意思決定プロセスが重要な因果関係メカニズムであることを強調している。この展開は、限定合理性を活用した今後の研究に重要な道筋を提供するものである。

組織による注意の配分は、個人レベルの注意の配分に本質的に関連している (Jones 2017; Jones and McGee 2018)。すでに述べたように、個人レベルでの注意の配分には制約があり、個人は一度に1つのことにしか集中できない。組織は個人の情報処理能力を拡大するが(March and Simon 1958)、組織は個人の選択のはけ口を付与する傾向もあり、組織の注意が何度も何度も同じ繰り返し起こる問題や解決策に集中することになる(Jones 2001)。こうしたはけ口から逃れることは困難であり、組織内では、官僚的な意思決定ルールに変貌する可能性がある。意思決定ルールは、しばしば漸進主義(たとえば、予算に関する初期の作業)につながり、場合によっては政策バブルにつながることがある (Jones et al.) このような政策バブルは、ある政策領域に注意が過剰に投資された結果であり、多くの政策領域で存在することが実証されている。政策バブルの存在は、個人におけるはけ口が組織の注意配分と何らかの関連性を持っていることを実証している。議会の委員会はもう一つの例を示している。委員会が以前注目した問題は、再び注目される傾向があり、また、以前処方された解決策が、時には少し違った形で、再び提案される傾向がある (Baumgartner and Jones 1993)。

情報処理と制度の再統合は、個人と組織の選択の間に容易なリンクを提供する。情報処理は、広義には情報の供給と優先順位付けを検討するものである。通常、議会の委員会は情報を受け取り、扱う政策を徐々に調整していく。しかし時には、新しい情報や問題の定義の変化によって、問題や解決策の定義が急速に変化することがある。このような変化は、提案された政策解決策を急速に変化させることになりかねない。このような条件を総合して、一般的な句読点論として知られている (Jones and Baumgartner 2005)。政府内では、情報は不足していない。むしろ、情報は過剰に供給されている。この情報の過剰供給により、アクターはその選択環境に圧倒されてしまう。この供給過剰に対処するために、アクターは有用でない情報を選別する必要がある。この選別プロセスは境界合理的である。行為者がどのように情報を探し、受け取った情報に重きを置くかは (例えば、委員会の公聴会のメンバー)、政策問題が解決されるかどうか、あるいは特定の解決策が選択されるかどうかに極めて重要である (Baumgartner and Jones 2015)。結局のところ、どのような情報が重要であるかの判断がアジェンダセッティングの判断となる。したがって、アジェンダ設定、注意の配分、あるいは情報処理について考えることは、限定合理性とその政策過程に関する文献への影響に向き合うことである (Jones and McGee 2018)。

学者たちは、議会 (Baumgartner and Jones 1993, 2015; Jones and Baumgartner 2005; Adler and Wilkerson 2012; Lewallen, Theriault, and Jones 2016)、官僚 (Workman 2015)、メディア (Wolfe 2012; Boydstun 2013)などの政治制度の検討において、すでに情報処理フレームワークを利用し始めている。比較的にも適用されている (Breunig 2006; Walgrave 2008; Green-Pedersen and Mortensen 2010; Bevan and Jennings 2014)。

政治科学における意思決定のモデル化の転換期を迎えている。Jones(2017)が述べているように、「合理的なモデルがこれまで以上に私たちを前進させることができると信じている社会科学者はほとんどいない。しかし、どのような要素が必要で、どれが消耗品であるかについては、十分に深く考えられていない」 サイモンの境界型合理性モデルに根ざした情報処理的視点は、政治研究において選択を理解するための新たな道を切り開くものである。このような枠組みは、ハーブ・サイモンが築いた基盤がなければ実現しなかったものであり、今後も政治学の新しい現象に光を当てていくものと確信している。

注釈

1 ”identification with the means ”として知られることもある。

2 包括的な議論と思慮深い外挿については、Jones (2001)を参照。

3 第2の枝はトヴェルスキーとカーネマンが名づけたもので、最も単純なタスクでさえ認知プロセスは制限されるという考え方に根ざしている。ここではこの学派を参照するが、両者の違いの完全な説明についてはBendor (2003)を参照されたい。

 

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