National Security and Double Government
国家安全保障と二重政府
国家安全保障と二重政府』に対する称賛
マイケル・グレノンは、ウォルター・バゴーが提唱した「二重政府」の理論を鋭くアップデートし、現代のワシントンが実際にどのように機能しているかを示している。われわれの偽民主主義では、われわれが統治者として選んだ人々は主に装飾的な目的を果たす一方、実際に権力を行使する人々、特に国家安全保障の領域では、主に自分たちの地位と特権を守ることを念頭に置いている。本書を読めば、その理由がわかるだろう。
アンドリュー・J・バセビッチ
ボストン大学歴史・国際関係学部教授
ボストン大学教授
マイケル・グレノンは、イギリスの二重政府に関するウォルター・バゲホーの論文からヒントを得て、「二重政府」の概念をアメリカに持ち込み、彼が、「マディソン的」と呼ぶ憲法上の制度と、彼が、「トルーマン的」と呼ぶ国家安全保障の日常業務を遂行する数百人の軍事、外交、諜報の高官を分析した。これによって、ブッシュ43世とオバマ大統領の間に比較的小さな違いがあることが説明できる。この素晴らしく、深く研究された本の中で、グレノンは、スノーデンの暴露のような現代的な問題との彼の全体的なテーゼの関係を綴っている。
チャールズ・G・コーガン
国際安全保障プログラム、アソシエイト
ハーバード大学ケネディスクール
『国家安全保障と二重政府』は重要で洞察に満ちた本である。オバマの国家安全保障政策がブッシュ政権のそれとほとんど変わらないことを懸念する人はもちろん、次期大統領とそのスタッフ全員が読むべきだ。
モートン・H・ハルペリン
シニア・アドバイザー
オープン・ソサエティ財団
「マイケル・グレノンは、このタイムリーな本で、アメリカの国家安全保障政策が既存の政府制度の枠外で成長しているという説得力のある議論を展開している。これは憲法上の課題であると同時に、国家安全保障がいかに政府機構を変化させ、新たな機構を生み出し、事実上、並列国家を立ち上げることができるかというケーススタディでもある。本書は、学術的にも重要であり、政策的にも妥当な、よく論じられた本である。重要な意味を持つ問題について、十分な情報に基づいた議論をするために読むことをお勧めする」
ヴァリ・ナスル
ジョンズ・ホプキンス大学高等国際問題研究大学院学長
マイケル・グレノンの『国家安全保障と二重政府』は、米国の外交政策がなぜ失敗を繰り返しがちで、真の改革に抵抗するのかを説明している。米国の国家安全保障政策は、市民への対応や効果的なチェック・アンド・バランスの対象となる代わりに、実際には官僚とシンクタンク、メディア関係者、野心的な政策立案者たちの支援ネットワークからなる影の政府によって行われている。大統領が交代しても、永続的な国家安全保障体制は、新たな道を切り開こうとする大統領の努力を必然的に打ち砕く。潔く書かれ、広範に調査された本書は、私がここ数年読んできた中で最も鋭いアメリカ外交の分析である。
スティーブン・M・ウォルト
ロバート＆レニー・ベルファー国際問題教授
ハーバード大学ケネディスクール教授
マイケル・J・グレノン
オックスフォード大学出版局はオックスフォード大学の一部門である。オックスフォード大学出版局は、研究、学術、教育における卓越性というオックスフォード大学の目的を達成するために、世界規模で出版活動を行っている。
オックスフォードニューヨーク
読者への注記
本書は、対象事項に関する正確で権威ある情報を提供することを目的としている。本書は、正確で信頼できると思われる情報源に基づき、執筆時点の最新情報を提供することを意図している。本書は、出版社が法律、会計、その他の専門的サービスを提供するものではないことを理解した上で販売されている。法的助言またはその他の専門的支援が必要な場合は、有能な専門家のサービスを求めるべきである。また、その情報が最近の情勢によって影響を受けたり変更されたりしていないことを確認するため、必要に応じて一次資料を確認するなど、伝統的な法的調査技法を用いるべきである。
(アメリカ法曹協会委員会と出版社・協会委員会が共同採択した原則宣言に基づく)
J.ノーヴィル・ジョーンズのために
人間によって人間の上に管理される政府を構成する場合、大きな困難はこの点にある。
-ジェームズ・マディソン『自由主義者』51号 51
目次
- 謝辞
- 1. はじめに
- 2. トルーマナイト・ネットワーク
- 起源
- 作戦
- 脅威の誇張
- 秘密主義
- 適合主義
- 3. マディソン的幻想の源泉
- 4. マディソン的弱さの現実
- 司法
- 議会
- 大統領職
- ケーススタディ NSAの監視
- 5. 政策継続のもっともらしい代替説明
- 合理的行為者モデル
- 政府政治モデル
- 組織行動モデル
- メンバーシップ、文化、目的
- 標準業務手順と変化
- 危険の査定
- 権力の配分と強化
- 情報の流れとネットワークのアウトプット
- ネットワークモデル
- 競合仮説の神話
- 6. 改革は可能か？チェック、スモーク、ミラー
- 組織的チェックを強化する
- 政府による市民的美徳の育成
- 7. 結論
- 備考
- 索引
謝辞
本書は、多くの方々のご厚意なくしては成し得なかっただろう。Artin Afkhami、Ashley Belyea、Mike Eckel、Ian Johnstone、Robert Hillman、William Martel、John Perry、Luca Urech、そしてFletcher政治学ワークショップの参加者には、初期の草稿に洞察に満ちたコメントをいただいた。ボードレ・バーンズ、ジュリア・ブルックス、クラウディオ・グーラー、エイミー・タン、セシリア・ヴォーゲルは、陽気で不屈のリサーチ・アシストを提供してくれた。本書は、ハーバード・ナショナル・セキュリティー・ジャーナル（著作権2014年、ハーバード大学学長およびフェローとマイケル・J・グレノンによる）の第5巻第1ページに掲載された論文「国家安全保障と二重政府」を拡大したものである。ヘザー・アルピノ、キャサリン・アーニー、アーロン・ブラックスバーグ、マイケル・ジウバン、ブライアン・ケリー、サミュエル・ベズウィック、その他ジャーナル誌の記事チームの皆さんには、感謝の意を表したい。過去から現在に至るまで、数え切れないほどのトルーマン派やマディソン派の人々と長年にわたって共に考え、語り合い、仕事をしてきたおかげで、本書で表現されるアイデアが形作られた。ジョアンナ・グレノンへの恩義は膨大であり、言葉では言い表せない。
第1章 はじめに
オバマ政権の国家安全保障問題に対するアプローチが、ブッシュ政権と本質的に同じであることを疑う人は、世界の出来事を追っている人ならほとんどいないだろう1。オバマ政権は、その前任者と同様に、テロ容疑者を海外に派遣して拘束し、尋問してきた。2 テロ容疑者とされたアメリカ市民を裁判なしで軍事拘禁する権限を主張し、3 訴えられたテロリストを文民法廷で裁くか軍事法廷で裁くかは大統領が決めることだと主張し、4 グアンタナモ湾の軍事刑務所は開放したままであり、5 被拘禁者は拘禁条件に異議を申し立てることはできないと主張し、6 被拘禁者の弁護士へのアクセスを制限してきた; 7 人身保護権を他の海外刑務所にも拡大しようとする努力に抵抗し、8 被拘禁者は人身保護手続きにおいてジュネーブ条約を行使できないと主張し、9 被拘禁者が赤十字国際委員会に何週間もアクセスすることを拒否し、10 実際に国家に差し迫った脅威がないにもかかわらず、議会の承認なしにリビアに対する軍事攻撃に米国を関与させ、11 ブッシュ政権の弾道ミサイル防衛計画を継続し、ある面では拡大した。 12
オバマ政権は、拷問を終わらせただけで、ブッシュ政権の中央情報局（CIA）のプログラムや作戦を「事実上何も」変えていない13。それどころか、標的を絞った殺害を継続するため、パキスタンでの秘密無人機攻撃の回数をブッシュ政権時代の6倍に増やした14。オバマ政権は、拷問を行った者の訴追を拒否し（大統領自身が水責めは拷問であると結論づけた後）15、司法令状なしにアメリカ市民（アンワル・アル=アブラキと同胞16）を標的として殺害することを承認し17、これらの殺害を正当化したり、主張される権力の幅について説明したりする法的見解を公表しようとする報道機関や議会の努力を拒否し18、情報監視の通告要件を拡大する立法案に反対した19。オバマ政権は、秘密特殊作戦の役割を増大させ20、ブッシュ大統領が引き継いだ秘密行動プログラムをそれぞれ継続している21。オバマ政権は、ブッシュ政権による対イラン・サイバー戦争（コードネーム「オリンピック・ゲーム」）22を継続し23、他の国家安全保障措置の合法性を争う訴訟を阻止しようとし23、しばしば国家機密特権を主張している24。
オバマ政権はまた、ブッシュ政権時代の監視政策を継続し、ある意味では拡大した。例えば、オバマ政権は外国首脳の通信傍受を継続し25、さらに、正当な理由や司法審査なしに特定の市民を追跡するためにGPS装置を使用することができると主張した26 （最高裁が承認するまで27）; 2008年に司法省のガイドラインが書き換えられ、FBI捜査官が秘密裏に事情聴取を行い、情報提供者を雇い入れ、政府機関や民間企業のデータベースを検索する際に、「事実関係」を必要としない「評価」を許可するようになった; 31 国家安全保障局（NSA）の広範な国土監視を継続した。32 AP通信社の記者と編集者の自宅の電話や携帯電話を含む20以上の電話回線について、2カ月分の電話記録を予告なしに押収した; 33 NSAを通じて、ベライゾンの顧客数百万人分の電話記録を、米国内および米国と他国との間で、ベライゾンがこの作戦を明らかにすることを禁じた命令のもと、「継続的に、毎日」収集した。 また、米国の大手インターネット企業9社の中央サーバーを盗聴し、音声やビデオチャット、写真、電子メール、文書、接続ログを抽出し、アナリストが外国のターゲットや米国市民を追跡できるようにしている35。少なくとも1つの重要なNSAの監視プログラムは、米国内にいる米国市民やその他の人々の社会的つながりに関するデータの収集を含むもので、ブッシュ政権が退陣した後に開始された36。
これらと関連する政策は、ブッシュ政権に仕え、オバマ政権でも引き続き仕えた数多くの国家安全保障の高官や中堅官僚によって策定され、実行された37。
オバマ上院議員が大統領に就任する前に、このような政策を強力に批判していたことを考えると38、疑問はこうだ： ある大統領から、候補者として繰り返し、力強く、雄弁に、その政策の根本的な変更を約束した別の大統領に代わっても、なぜ国家安全保障政策は不変なのか39。
さまざまな仮説が提案されている。ひとつは、ブッシュ／オバマの政策が、安全保障上の脅威への対応として実質的に正しいと主張するものである。この見解によれば、政治的に異なる大統領のもとで国家安全保障政策が継続されてきたことは、それらの政策の本質的な正しさと、オバマ大統領の開放的な考え方を示している40。第二の回答は、国内政治とパーソナリティを強調するものである。これらはオバマ大統領個人に関するもので、彼は決して誠実ではなかったとか、彼には核となる信念がないとか、善意ではあったが無能だったとか、単に売り渡しただけだとかいうことを示唆している。政治的背景がこのような性格的特徴を強めていると指摘される。例えば、フランクリン・ルーズベルトがウォール街で、リチャード・ニクソンが中国で、ビル・クリントンが福祉でそうであったように、型にはまらない行動ができる指導者だけが、根本的な政策転換をもたらすことが現実的に期待できるのである。このアプローチによれば、フセインというミドルネームを持つ黒人リベラル派の学者が、米国の国家安全保障政策の転換を成し遂げることはできない。
一方、「合理的行為者」モデルは、意思決定者が誰であろうと、脅威の客観的評価と、その脅威に対処するための競合する選択肢の相対的コストと便益に基づいて、政策が合理的に選択されると予測する。一方、「政府政治」モデルは、意思決定は個々の政府関係者間の駆け引きの結果であり、彼らの認識、嗜好、地位、「影響力」といった特徴に焦点が当てられるとする。
これら2つの推測は、どちらも頭ごなしに否定することはできない。しかし、後で述べる理由42 から、どちらも満足できるものではない。不穏ではあるが、より良い説明と思われるものを提示する。それは、ウォルター・バゲーホが1867年に提案した、イギリス憲法の進化を説明するためのアプローチを借りるものである43。バゲーホは『エコノミスト』誌を一躍有名にし、彼自身の名声は、19世紀イギリスの中期が「バゲーホの時代」と呼ばれることもあるほどであった44。実際、この理論は、制度改革をテーマとする古典のようなものであり、第5章で論じる現代の組織論の伏線ともなっている46。
イギリスにおける権力は、当初は君主一人のものであった。演劇的なショー、華やかさ、歴史的象徴主義を通じて、過去の時代の壮大さを呼び起こし、大衆の感情を揺さぶるのである50。しかし、統治という実際の仕事を行うのは、第二の、より新しい制度である英国の「効率的な」制度である51： 「その威厳ある部分は非常に複雑で、やや堂々としており、非常に古く、むしろ由緒あるものであるが、その効率的な部分は……明らかに単純で、むしろ現代的である……その本質は現代的な単純さの力強さであり、その外観はより堂々たる時代のゴシック様式の威厳を備えている」53。
このような危機が回避されているのは、効率的な制度が、どこからが効率的な制度でどこからが威厳のある制度なのかを隠すように注意を払っているからである56。このような二重の制度は、一方は見せ物であり、他方は実質的なものであるため、英国に統治術に関する専門知識と経験を提供すると同時に、専門家の決定を国民が受け入れるような見せかけを提供する。ベイジョーはこれをイギリスの「二重政府」と呼んだ59。この構造的な二重性は、2千年前にプラトンが民主主義の致命的な行き過ぎから国家を隔離し、効率的な守護者の黄金階級への恭順を確保するために必要だと考えた「高貴な嘘」の現代的な再定義だと指摘する人もいる60。
ベイジョーの理論は、イギリス市民の純朴さを誇張していたかもしれない。彼が執筆した当時、ヴィクトリア女王が実際に統治していると信じていた英国人はおそらくほとんどいなかっただろう。また、首相パーマストン卿はもちろんのこと、下院の658人の議員が、英国国民に対して、本当に統治しているのは自分たちであることを意識的かつ意図的に隠すことができたか、あるいはしていたとは考えられない。大きな集団は大きな秘密を守るのが苦手なのだ。とはいえ、ベージホーの不朽の洞察、すなわち、統治機構は、一方は公的なものであり、他方は隠蔽されたものであるという二重の制度が、正統性と効率性の両方を最大化するために並存して発展してきたということは、オバマとブッシュの国家安全保障政策が本質的に同じであった理由を説明する一つの可能性として、熟考する価値がある。英国の法学的子孫である米国の制度が、英国の制度的進化を促した広範な分岐力から免れる理由は原理的に存在しない。
英国の君主制の初期にそうであったように、米国の権力は当初、大統領職、議会、裁判所という1つの制度に集中していた。これらはアメリカの「威厳ある」制度である。しかしその後、国家の安全を守るための第二の制度が生まれた。これは、アメリカの「効率的な」制度であり（実際には、後述するように、制度というよりネットワークである）、アメリカの国際的・国内的安全保障を守ることを使命とする、軍事、情報、外交、法執行の各部門や機関の頂点に立つ数百人の行政官で構成されている。国民の大部分は、憲法で定められた威厳のあるアメリカの機関が政府権力の中枢であると信じ続けている。そのような印象を与えることで、両機関は国民の支持を維持している。しかし、国家安全保障の定義と保護に関しては、国民の印象は間違っている。アメリカの効率的な機関は、国家の安全保障に関する重要な決定のほとんどを、国民の目から、またアメリカの威厳ある機関をチェックする憲法上の制約から逃れて行っている。要するに、アメリカは単なる帝国大統領制から二重政府構造へと移行したのであり、現在では大統領でさえ、アメリカの国家安全保障政策の全体的な方向性に対して実質的なコントロールをほとんど行使していない。イギリスの二重制度が隠蔽された共和制へと発展したのに対し、アメリカは中央集権を強め、説明責任を果たさず、独裁政治を出現させるという逆の方向に発展している。
もちろん、米英の立憲主義の類似性は正確ではない。アメリカの効率的な組織のメンバーが、威厳ある組織から国家安全保障の支配権を奪い取ろうとする暗躍に密かに加担したわけではない。アメリカの効率的な組織のメンバーは、その威厳ある組織から国家安全保障の支配権を奪い取ることを目的とした暗い陰謀に密かに加担してきたわけではない。これらの組織の集団的な動機が意識的な並列主義に見えるかもしれないが、実際には、彼らが活動する法的・政治的構造に深く根ざしたインセンティブに対する、まったく公然の、そして実に臆面もない反応なのである。
他方、進化の原動力のいくつかは、両国とも類似している。たとえば、選挙民の無能力が鍵を握っている。もしイギリスの国民が一般的に教養があり、裕福で、政治的に知的であったなら、組織的な欺瞞は必要なく、君主制の装飾も省くことができたであろう、とベイジョーは示唆した62。下層階級と中流階級は「視野が狭く、知性がなく、無知」であり64、教養ある言説を「理解できず、混乱し、間違っている」と感じていた65。ベイジホーは、「労働生活、不完全な教育、単調な職業、手はよく使うが判断力はほとんど使わない職業」66が、「巨大な国家が支配権を与えるような、世界で最後の人々」を生み出したと書いている67 ： 「国民は自分自身に対する非難を聞くことはない」68。国民の尊敬（そして再選）への道は、恩を売ることにある。しかし、国民の畏敬の念と想像力が持続している限り、国民は、真の支配者ではなくとも、バゲホーのいう、見かけの支配者に付随する「演劇的ショー」に従うことが期待できる69。
もちろん、今日のアメリカの人口は、ヴィクトリア朝イングランドのディケンズのような状況からはかけ離れている。しかし、経済的・教育的現実は依然として厳しい。71 約5,000万人のアメリカ人（人口の16%以上、アメリカの子どもの20%近く）が貧困状態にある。2009年の連邦政府の調査によると、アメリカの成人の約7人に1人に当たる3,200万人が、子ども向けの絵本よりも難しいものを読むことができず、錠剤のボトルに記載されている薬の副作用を理解することができないと推定されている74。外交問題評議会は、アメリカは「過去30年間で高校と大学の卒業率がともに10ポイント低下した」と報告している75。ある世論調査によると、アメリカ人の約25%が、アメリカがイギリスから独立を宣言したことを知らないという76。2011年の『ニューズウィーク』誌の調査では、80パーセントが第一次世界大戦中の大統領を知らず、40パーセントが第二次世界大戦で米国が戦った相手を知らず、29パーセントが現在の副大統領を特定できず、70パーセントが憲法が国の最高法規であることを知らず、65パーセントが憲法会議で何が起こったかを知らなかった; 88パーセントが「連邦主義者文書」の執筆者を特定できなかった。27パーセントが大統領が行政府の責任者であることを知らなかった。61パーセントが上院の任期の長さを知らなかった。81パーセントが憲法によって連邦政府に与えられている権力をひとつ挙げられなかった。59パーセントが下院議長の名前を挙げられなかった。 77 他の世論調査では、71%のアメリカ人がイランがすでに核兵器を持っていると信じており79,2007年には33%がサダム・フセインが9.11テロに個人的に関与していると信じていた80。2006年、この地域への米軍の関与が最高潮に達していたとき、アメリカの18歳から24歳の88%がアジアの地図からアフガニスタンを見つけられず、63%が中東の地図からイラクとサウジアラビアを見つけられなかった81。1998年には、対弾道ミサイル（ABM）条約や、戦略防衛構想などの関連問題をめぐり、30年近くにわたってしばしば激論が交わされた後、アメリカ人の3分の2が、ミサイル防衛システムはすでに導入されていると誤解していた84。2000年の大統領選挙では、フロリダ州で、ジョージ・W・ブッシュとアル・ゴアの得票差よりも多い数千人の有権者による「過剰投票」票が、有権者が1人の候補者にしか投票できないことを理解していなかったために否決された85。
したがって、一般化された恭順を誘導するために意図的な欺瞞を行う必要はほとんどない。ベイジョーのイギリスと同様に、現代のアメリカにおいても、健全な量の演劇的ショーは長い道のりをたどる。
第2章 トルーマンのネットワーク
「訓練された役人は、訓練されていない無作法な大衆を嫌う」とベイジョーは書いている。「もし本当に民主主義があって、国民が望むことをするならば」、彼はこう言った3。
その起源と現代の運用を検討する前に、その歴史的ルーツをよりよく説明する、より中立的な用語を採用しよう。「効率的」と「威厳のある」という用語は、長い年月の間にやや異なる意味合いを持つようになり、微妙な言い方をすれば、現代のアメリカのすべての制度が完全に体現しているわけではない性質を含意している。
ジェームズ・マディソンは、おそらくアメリカの憲法設計の主要な設計者であった7。マディソンの創設時の役割に敬意を表し、「威厳のある」を「マディソン的」に置き換えてみよう。マディソン的とは、国家安全保障の手段に対するチェック機能を果たすために、憲法によって正式に設立された連邦政府の3部門を指す。マディソン体制下では、連邦議会は「軍隊を創設し、支援する」権限8、「海軍を創設し、維持する」権限9、「陸海軍の統治と規制に関する規則を制定する」権限10、「連邦法を執行し、反乱を鎮圧し、侵略を撃退するために、民兵を招集することを規定する」権限11、「民兵を組織することを規定する」権限11を与えられていた; 11 また、「民兵を組織し、武装させ、規律を与え、合衆国への奉仕に従事する民兵の一部を管理することを規定し、将校の任命と、連邦議会が定める規律に従って民兵を訓練する権限は、各州に留保する。 「12 軍の最高司令官は文民である大統領とされた13。大統領は、上院の3分の2の助言と同意がある場合に限り、条約を締結する権限を与えられた14。軍には司法手続きからの特別な免除はなく、「この憲法、合衆国法および条約に基づき発生する、法律上および衡平法上のすべての事件」を管轄する裁判所が行使する15。
これらの憲法規定は、国家安全保障に関する権力を分割するものである。三権分立を動かしているのは、よく知られた理論である。マディソンは、三権分立することによって、三権分立のメンバーがそれぞれの権力を拡大しようとする一方で、その権力に対する侵害をはねつけるようになると考えた。しかし、単なる制度設計以上のものが必要であった。マディソンが思い描いた政府は、自らをチェックする機械ではなかった17。こうしたチェックの有効性と均衡の維持に不可欠なのは、市民の美徳、すなわち、情報に通じた熱心な選挙民であった18。市民の美徳がなければ、政府の権力の均衡は崩壊に直面するだろう。
ハリー・S・トルーマン大統領は、他のどの大統領よりも、国家の「効率的な」国家安全保障機構を作り上げた責任がある20。トルーマン大統領の下、議会は1947年に国家安全保障法を制定し、新しい国防長官の下で軍を統合し、CIAを設立し、近代的な統合参謀本部を創設し、国家安全保障会議（NSC）を設置した21。トルーマンの創設時の役割に敬意を表し、「トルーマン派」を「効率的な」と置き換えて、国家安全保障政策立案を担う行政府内の数百人の軍事、情報、外交、法執行の高官からなるネットワークを指すことにしよう。
起源
トルーマン大統領の国家安全保障構想は物議を醸し、リベラル派と保守派の立場は、現在の時代とは不思議なほど逆転していた。1940年代後半から1950年代前半にかけて、議会のリベラル派は、「平和と自由は不可分であり、アメリカの力は『どこでも』民主主義のために動員されなければならず、伝統はこの新たな責任に基盤を与えなければならない」という、マイケル・ホーガンが要約したような多くの人々が抱く理論に基づいて、より中央集権的な国家安全保障機関を創設しようとするトルーマンの努力を一般的に支持していた24 ： 「権力の所在について法律論的な議論をするのは一つのことだが、迅速な行動が可能な全体主義国家に対処しようとする大統領を拘束するのは別のことだ」と彼は言った25。このような状況下では、「どこで戦争が始まるのか、どこで終わるのか…判断するのは難しい」27。イリノイ州のポール・ダグラス上院議員は、米国の軍事力は「あらゆる場所で」民主主義を支えるべきだと主張した28。
他方、議会の保守派は、トルーマンによる国家安全保障のための給与の膨張、国際問題に取り組むための軍事的解決への依存、国家安全保障の意思決定の一元化の努力は、民主的制度と文民主導の原則を脅かすものであると懸念した。たとえば、ワイオミング州選出の共和党上院議員エドワード・V・ロバートソンは、トルーマンの軍部統合は、ドイツ国防軍と同様の「胎動的」参謀本部を創設することになりかねないと懸念した30。ノースダコタ州選出の共和党上院議員ウィリアム・ランガーとその支持者たちは、ソ連の脅威は誇張されたものであり、真の敵はペンタゴン（国防総省）であると考えた。 保守派は、「駐留国家」、「警察国家」、「権力に貪欲な官僚」による「奴隷国家」の亡霊を呼び起こした。 彼らは、平時の徴兵制を「ヒトラーの軍閥に倣った」ものであり、「国の完全な軍国主義化」をもたらし、「永続的な軍事カースト」を生み出すものだと考えた34。ニューヨークの共和党下院議員キャサリン・セント・ジョージは、ワシントンの告別演説を想起し、国の文民指導部が軍に支配される可能性を予見した35。共和党の上院議員ジョン・ブリッカー、ロバート・タフト（オハイオ州）、ホーマー・ケープハート（インディアナ州）は、「『議会の責任』から『行政の政策決定』への流れ……『国民の自由』を破壊する」とみなしたことに歯止めをかけるためもあって、米軍の活動規模に上限を設けることに票を投じた36。
トルーマン自身も、少なくともある程度はこうした懸念を共有していたようだ。側近のクラーク・クリフォードによれば、彼は「非常に強い反FBI」であった38。トルーマンは「ゲシュタポ」を恐れ」、「（FBIを）危険な存在とみなし、抑え込みたかった」39。軍人がCIAのトップになることは許されたが、トルーマンは、CIAが「警察、召喚令状、法執行権、国内安全保障機能」を行うことを禁止する国家安全保障法の修正案を受け入れた。 「40 軍に関しては、無駄な重複を排除し、より良い連携を確立する必要があったが、トルーマンは、集団的な審議が大統領に責任と決定権を分担させ、その結果、大統領の権限が低下し、軍に対する文民統制が弱まることを恐れた41。新国家安全保障会議のメンバーの半数が軍出身者であることから、彼らの助言は助言に過ぎないが、大統領が彼らの提言を無視することは難しいとトルーマンは考えていた42。トルーマンは、軍部間の対立や軍部の予算増額を求めるロビイストの圧力に特に悩まされていた43。「国内的には、軍部が経済的見地から限度を超えないように細心の注意を払わなければならない」44と彼は書いている。フーバー委員会は1949年、統合参謀本部が「事実上、自分たちだけの法律」47として機能するようになり、一部の軍部では「中央集権的な文民統制がほとんど存在しない」48と警告していた。トルーマンは、新たに権限を与えられた軍と情報機関が守るべき民主的制度を守りつつ、国家の安全保障上の脅威に対処する能力を強化するためには、新しい国家安全保障構造が最善の策であると考えた49。
作戦
60年後、トルーマンが創設した国家安全保障機関の頂点に位置する政府内ネットワークは、アチソンの言葉を借りれば、国が「間違った方向に進む」のを防ぐという実際の仕事を管理している50。ワシントン・ポスト紙が2011年に発表した、トルーマンの現代的な手仕事に関するブレイクスルー研究「トップ・シークレット・アメリカ」では、国家安全保障の機密業務に携わる46の連邦省庁が特定されている51。予算と従業員の規模はほとんど機密扱いであるが、その数が膨大であることは明らかである。
しかし、一貫性とデザインは、官僚機構そのものから生み出されなければならない。大統領は（国内政策担当官を含めて）3,000人から4,000人しか任命できない55。2004年の国防総省と関連機関の文民職員66万8,000人のうち、政治任用職員はわずか247人であった56。従って、国家安全保障官僚機構を監督・指揮するためには、その中から数百人の政策立案者を引き抜かなければならない。国家安全保障会議（NSC）を構成する国家安全保障政策立案者の中には、政治任用者、学者、シンクタンクのアナリスト、軍人、行政機関からの出向者などの「出入りの」職員だけでなく、キャリア組も含まれる。
これら数百人の高官がアメリカのトルーマン派ネットワークを構成している。彼らは、ジャック・ゴールドスミスが「ワシントンの結束の固い国家安全保障文化」と呼ぶものの頂点に座っている60。自分たちが署名しなかったものを書くことに職業人生を費やした後、ついに自分たちが書かなかったものに署名する。彼らは朝、黒塗りの車で出勤することはまだないが、あと一歩のところまで来ている。彼らはタルサよりもカブールに行ったことがある可能性が高い。彼らは休日になると、飛んでもないアメリカの奥地を訪れる。テレビにはめったに出演せず、有名人も富も求めない。高校のクラス旅行で事務所を訪れることもない。夜中に目を覚ますと、彼らは10年物国債の利回りではなく、次のスタックスネット61の影響について考えている。成功とは、重要な会議に出席すること、重要なメモを読むこと、重要な決定の一部になることである。トルーマン派は表立って注目されることは少ないが、人知れず絶大な権力を振るっている。
以前の時代の「最も優秀な者たち」とは異なり、トルーマン派は、富や家族のコネ、エリート教育を受けたからといって、大きな決断の一翼を担っているわけではない。大半の人々は、万が一足を滑らせても、彼らを救う経済的・社会的なセーフティネットが保証されていない。彼らが「参加」しているのは、頭がよく、勤勉で、信頼できるからであり、とりわけ上司に恥をかかせそうにないからである。国への愛がトルーマン派を仕事に引きつけるが、同時に、極秘ニュースの速報、廊下での急ぎのブリーフィング、緊急電話会議、激しい対立、極秘の小筋を知ること、そしてより広く言えば、彼らの権限によって、アドレナリンが噴出するのである。彼らが密かに形作る決定は、政府にとって最も重要なものだ。彼らはトロロープのトム・タワーズ： 「彼がエチケットを身につけず、世間からの尊敬を集めるような外見的な印もつけなかったのは事実だが、内面的な重要性という点では、なんという重荷を背負っていたことだろう！彼の名前が大文字で表記されていないのは事実だが……彼の半分の権力を持つ国会議員がいるだろうか」63。
トルーマン派は何よりも効率的であり、少なくともマディソン派に比べれば効率的である。彼らは素早く動くことができる。彼らは簡潔な要約者であり、上司が自分たちと同じように時間がなく、あらかじめ消化されたアイデアを必要としていることを知っている。彼らは公聴会やマークアップ、議場での討論を必要とせず、準備書面や口頭弁論、上訴の機会も与えない。確かに、省庁間のプロセスには時間がかかる。書類を整理し、意見の相違を解決しなければならない。しかし、繰り返すが、マディソン派の制度に比べれば、トルーマン派のネットワークは効率性の模範である。「マックス・ウェーバーは、「官僚主義的組織の進歩の決定的な理由は、常に他のいかなる組織形態よりも純粋に技術的に優れていることである」と指摘した64。
トルーマン派は、アメリカの例外主義に対する国民の信頼を共有しているが、イデオローグではない。イギリスの類似機関についてベイジョーが言ったように、「温厚な党派で構成されていないため、永続的に効率的である」65。彼らは、健全で、責任感があり、まじめで、無関心であり、決して極端でも感傷的でもなく、政策の先を行き過ぎても遅れ過ぎてもおらず、創造的ではあるが創造的過ぎず、退屈なほど予測可能でもなく、そして何よりもナイーブでもない。バゲホーの言葉を借りれば、彼らは「現実に接している」のである66。彼らは「…国家が従うと（彼らが）思うところ」67にしか行かない。「彼らを導く最善の、そして認められた方法は、研究された非論理的な中庸に影響を与えることである」68。
「ジョン・ケネス・ガルブレイスは、ジョン・F・ケネディ大統領とリンドン・ジョンソン大統領の国家安全保障顧問であったマクジョージ・バンディの友好的な助言を思い出している。タイプキャストされた結果、ガルブレイスは、安全保障問題では常にインディアンのように、「時折、外からキャンプ地に矢を放つ」71ことに気づいたという。外交問題評議会の元会長で、カーター政権で国務次官補を務めたレス・ゲルブは、イラク戦争への最初の支持について、「外交政策界における不幸な傾向、すなわち政治的・職業的信用を保つために戦争を支持する気質と誘因の表れ」と後に説明している72。 つまり、政治的・職業的信用を維持するために戦争を支持する気質と誘因である」72と説明している。その政策が実際に最も効果的かどうかは問題ではない。重要なのは外見であり、外見上、その政策は強硬に見えなければならない。その現実が国家安全保障政策立案に浸透している。ヴァリ・ナスルは、「ホワイトハウスは、民主党の若い大統領が『軟弱』と見られることを恐れていた」と書いている。「大統領閣下」とあるNSCスタッフは、アフガニスタンの兵力レベルについて「軍の指揮系統に逆らえるとは思えません」と忠告した。
脅威の誇張
こうしてトルーマン派は、安全保障を政治的・外交的な用語ではなく、軍事的・諜報的な用語で定義するようになる。この傾向は、強力な構造的力学を強化する。このダイナミズムを簡潔に述べると、次のようになる： 国家安全保障の過保護は、トルーマン派のネットワークが外部化できるコストを生み出し、過少な保護は、ネットワークが内部化しなければならないコストを生み出す。その結果、既存の脅威を誇張し、架空の脅威を作り出すインセンティブ構造が生まれる。こうして生まれた安全保障プログラムは、経済用語で言えば、「粘着性ダウン」、つまり縮小するよりも拡大する方が簡単なのである。
安全保障に不釣り合いな資金や人員が割かれても、トルーマン派はほとんど犠牲にならない。しかし、トルーマン派は、より多くの給与、より多くの人員、より広範な権限、攻撃が成功した場合に自分たちが非難されるリスクがさらに低くなるといった、不均衡の利益を享受することになる77。しかし、マディソン派の制度は、トルーマン派に流れる過剰な資源のコストを負担している。大統領は、必要な税金を含む予算を提出しなければならない。連邦議会議員はその税金に賛成票を投じなければならない。連邦政府機関は税金を徴収しなければならない。そのツケを払うとなると、トルーマン派はどこにもいない。
一方、国家安全保障の保護が不十分であれば、トルーマン派は責任を問われる。彼らは、マディソン派の機関が国家の安全を守るために頼りにしている専門家なのだ。彼らはマディソン流の大盤振る舞いの受け手であり、お粗末な仕事に対する報復を求める有権者から非難されないようにするために配られる。壊滅的な攻撃を受けた場合、その責任はトルーマン派にある。壊滅的な失敗の後、9/11委員会の標的になることを切望するトルーマン派はいない。したがって、ジェフリー・ローゼンが言うように、彼らには「リスクを誇張し、大衆の恐怖に迎合する動機」78がある。つまり、再び攻撃が起こった場合、「批判から身を守るために、将来の暴力に関するあいまいで未確認の脅威を伝える動機」79があるのだ。シーモア・ハーシュは、テロの脅威が高まっているという世間の悲痛な警告に関するFBIのテロ対策高官のコメントを回想している。「電力供給、銀行、ショッピングモールへの脅威について当局者が語るとき、C.Y.A.（尻を隠せ）が関係しているのだろうか？もちろんある」80。
実際、トルーマン的ネットワークの純粋に「理性的」な行為者は、脅威を煽る以外のことをするはずがない。自国の安全保障を強化しようとするあまり、意図せずして他国の安全保障を脅かしてしまい、他国がその代償として行動を起こしたときに自国の安全保障が脅かされる、というようなジレンマである。
デービッド・サンガーがまとめた予算の図82は、トルーマンのネットワークが生まれ、繁栄しているインセンティブ構造を反映している。この10年間で、国防予算は実質ベースで67%増加した83。冷戦時代の平均的な年と比べても50%増加しており84、これは次に大きな軍事大国20カ国の支出の合計よりも大きい85。9.11同時多発テロ後の10年間で、米国は少なくとも3.3兆ドルをその対応に費やした86。
オバマの国家安全保障政策が対象とする具体的な脅威が、どの程度まで膨れ上がっているのかは不明である。その情報は機密扱いであり、問題の真相を知る立場にある一握りのトルーマン派が、それを公表することはほとんど期待できない88。国民のリスク許容度を含む国民の嗜好を評価する専門家は、トルーマン派ではなくマディソン派であるが（マディソン派は有権者、訴訟当事者、ロビイストの意見を聞く立場にある）、より多くの保険が必要かどうかを知る唯一の方法は、喜んで保険を提供するトルーマン派のネットワークに尋ねることである。脅かされる被害の正確な性質が不確かであっても、不確かでないのは脅威に対する恐怖であり、これはトルーマン派ネットワークの権力を維持するために不可欠なものである。トルーマン派権力の基本的な原動力は緊急事態であり、マディソン派の機関を介入させることなく、直ちに対処しなければならない脅威の出現である89。説明責任が軽減されることは、こうした脅威に対応するためのコストと考える人もいるが、トルーマン派にとってはメリットである。J・ウィリアム・フルブライト上院議員の言葉を借りれば、「緊急の決断が何度も何度も求められる危機の時代全体」91が、トルーマン派の力を生み出したのである。マディソン的な機関にはできないような迅速な決断が求められ、トルーマン派は迅速に行動する手段を自由に使えるのである。脅威、危機、緊急事態という認識は、アメリカの二重政府を生み出し、育ててきた決定的な現象である。
秘密主義
この時代にトルーマン派を束ねてきたのは、イギリスの効率的な制度を束ねてきたとベイジョーが考えたもの、すなわち忠誠心、集団的責任、そして最も重要な秘密主義である。トルーマン派は、仕事のほぼすべてが機密扱いのため、家族や友人と仕事についてまともに話し合うことができない。彼らは複数のコンパートメント・クリアランスを保持している。彼らのオフィスは、ペンタゴンのEリング、CIAの7階、国務省の7階といったビルの高価な不動産にある。キーパッドがドアをロックする。机の隣には金庫と2台のコンピューターがあり、1台は非機密扱い、もう1台は機密扱いだ。廊下の先にはSCIF94があり、そこでは最も機密性の高いブリーフィングが行われる。彼らは一般人が聞いたこともない略語や暗号語で話し、神（とFBI）が望むなら、今後も聞くことはないだろう。彼らが相談する専門家は同僚である。外部の専門知識が必要な場合、それを利用するのは難しい。トルーマン派は秘密保持契約を結んでおり、その契約では、自分たちの仕事のテーマについて書いたものはすべて、出版前の査読にかけることを約束している。外部の専門家は何も署名しておらず、通常は機密保持許可さえ持っていない。そのため、外部の専門家は洞察力を提供することはできるが、インテリジェンスの流れには乗らず、問題が発生する組織内部の意思決定の背景をほとんど理解していない。また、彼らはグループの一員ではないため、グループに対する特別な忠誠心もない。
トルーマン派にはさらに、情報を独り占めするインセンティブがある。ワシントンにおける情報は権力であることを知っている彼らは、ジャック・バルキンの言葉を借りれば、情報貪欲者であると同時に情報誤用者でもある95。彼らは「できるだけ多くの情報を手に入れる」という点では情報貪欲者であり、国民やそれを代表するマディソン的機関から情報を隠そうとするという点では情報誤用者である。潜在的な批評家、権力競争者、敵対者は、トルーマン派ネットワークに関する情報に飢えている一方で、彼らに関する情報にはごちそうになっている。潜在的な権力の競争相手には、議会の監督者が含まれる。表向きは友好的なニクソン政権時代には、ペンタゴンのスパイがNSCの極秘文書を盗み出し、統合参謀本部に流したこともあった96。このように、一般市民のプライバシーやマディソン派の権力が低下するにつれて、トルーマナイトの活動の秘密性は高まる一方で、トルーマナイトが共有する「便宜的な秘密」97によって、彼らの結びつきはますます強固なものになっていく。
「決定者」の正体を隠すトルーマン派の能力もまた、このネットワークの耐久性と回復力を説明する要因である。報道機関や議会の監視委員会が、ある政策の責任者を正確に突き止めようとする努力は、ネットワーク構造によって提供される秘密の盾によって容易に逸らされる。以下は、2013年7月26日に国務省のジェン・プサキ報道官が報道陣の質問に答えた内容の抜粋：
質問：最終的に決定しないという決定を下したのは誰なのでしょうか？
ジェン・プサキ報道官この件に関しては、私たちの法務局が重要な役割を果たしたし、省庁間のプロセスを通じて議論され、合意されました。
質問：しかし、誰が決めたのでしょうか？つまり、責任はどこかにあります。ハリー・トルーマンが言ったように、それは彼で止まっています。この場合、責任は大統領にあるのか、それとも長官にあるのか、国務省の法律顧問代理にあるのか、あるいは誰にあるのでしょうか？誰が決定したのでしょうか？
MS. 誰がどこで何をしたのか、この件に関与したすべての人物を読み上げるつもりはありません。
質問者： そんなことは聞いていません。誰が決断したのかを聞いているのです。
MS. PSAKI：これは国家安全保障チームによって合意されました。それ以上のことは申し上げられない。
質問：なぜ誰が決定したかを言うのを恐れているのでしょうか？
MS. アルシャド：何も恐れていません。ただ、あなたのためにそれ以上の具体的な話をするつもりはありません。
結束力はともかく、トルーマン派のネットワークは不思議なほど無定形だ。リーダーはいない。一枚岩ではない。103実際のメンバー構成は、その端々でぼやけている。そのメンバーは、すべての官僚組織に共通する組織的、哲学的、個人的な対立や亀裂を反映している。しかし、トルーマン主義者の世界観は周縁部では異なるが、核心部では変わらない。ミリタリー・マインドなど存在しない105と言われてきたが、そうではない。ミルズが捉えた軍人のマインドセットとは、「軍隊には、タイプに合わせること、見分けがつかないようにすること、下級生に冷静さを失わないようにすること、そして何よりも、指揮系統の取り決めを覆す権利を前提としないこと、という、調べるにはあまりに根深い、強烈な願望がある」というものである106。適合主義者のメンタリティは上層部へと浸透していく。ボブ・ウッドワードは、オバマ大統領がアフガニスタン・パキスタン戦略見直しの第2回会合で18人の最高顧問と座ったときの、オバマ大統領の質問に対する返答を報じている。「アフガニスタンから撤退すべきだと考える人はいるか」と大統領は尋ねた。部屋にいた全員が静かになった。「誰も何も言わなかった。誰も何も言わなかった」107 この事件は例外的なものではなかった。「ブッシュ・ホワイトハウスの元副顧問、ブラッド・ベレンソンは、「米国政府には、政権から政権へと引き継がれる永続的な組織的利害関係があり、ほとんどの場合、政府がとる立場を決定する」と説明した108。
コンフォミズム
トルーマン派のネットワークは、古い政策を放棄するのと同様に、新しい政策を打ち出すことはあまり好まない。トルーマン派の基本規範は安定であり、彼らの究極の目的は現状の維持である。現状維持とは、アメリカの権力だけでなく、トルーマン派自身のキャリアも包含している。連鎖する危機に気を取られ、メモや電子メールに振り回され、会議に追われるトルーマン派には、政策の基礎となる宇宙論的前提を再検討する時間はない109。彼らの仕事は昼も夜も対応することであり、週末も夜も働くのは日常茶飯事である。彼らは戦術に追われ、111 より大きな目的は回顧録のためにある。ロバート・マクナマラは、ベトナムの意思決定において「整然とした合理的なアプローチがとれなかった」ことを振り返り、「われわれは吹雪のような問題に直面し、1日24時間しかなく、しばしばまともに考える時間がなかった」と記している112。リスクを最小限に抑えることで現状が維持され、長期的な政策の軌道から大胆に逸脱することはない。ジェームズ・トムソンが簡潔に言ったように、「ある決定に参加したことのある男性は、その決定に利害関係を持つようになる」114。誰かが始めた政策を継続する方が、自分自身の新しい政策を後援するよりも、恥をかくリスクは低い。もしその政策が失敗しても、恥をかくのは他人のことである。このことは、危機や緊急事態においては特に当てはまる115。
したがって、トルーマン派は何よりもチームプレーヤーである。そのため、トルーマン派は何よりもチームプレーを重視する。ある著名な組織論者は、「上層部に行けば行くほど、どこかの場所で突出する余裕がなくなる」と述べている116。ある熟練したアドバイザーは、「真のチームコンセプトがあり、金銭的な争いが核心になることは通常ないため、政権が取るべき方向性についての見解が極端に異なると、深刻な問題を引き起こす可能性がある」と述べている117。 「新大統領は、外交政策の主要な役人が皆、世界とその中でのアメリカの位置づけについて、ほぼ同じような見通しを持っているように注意すべきだ」と助言している118。したがって、ひとたび政策が決定されると、トルーマン派は、かつてどんなに意見が対立していたとしても、容易にその政策に結集する。特にエスプリの高い政策集団では、反対意見は不誠実さにつながり、疎外される危険性がある。キッシンジャーに言わせれば、「マシーンに奉仕することは、その目的を定義することよりも夢中になれる職業になる」119のである。信用は、上司の見識やプログラムを土台にして拡大することにある。120「政府において、うまくいかないプログラムを進めることは、それを完全に中止して失敗を認めるよりも、常に容易である」とデイヴィッド・ハルバースタムは書いている121。陸軍参謀総長のハロルド・ジョンソンは、軍が勝利をもたらす説得力のある戦略を考案することが困難であったにもかかわらず、ベトナムにおける米国の戦争努力を漸進的にエスカレートさせるという軍の継続的な勧告を説明する「論理的根拠」を思いつかなかった122。
従って、トルーマン派のコミットメントは、結果よりもむしろプロセスにある。「官僚が結果よりもルーティンを重視するのは避けられない欠点である。 123「そのように訓練された人間は、業務のルーチンを手段ではなく目的と考えるようになり、自分がその一部を構成し、そこから威厳を得る精巧な機械が、働き、変化しやすい道具ではなく、壮大で達成された結果であると想像するようになるに違いない」と彼は考えた124。ある時点で、このようなシステム内の政策は臨界点に達し、その引力は強すぎて、簡単に共倒れする政治任用者でも逃れることができなくなる125。「出現した巨大な官僚機構は勢いを増し、既得権益を獲得する」とキッシンジャーは書いている126。こうして、ゴールドスミスが言うように、「国家安全保障指導部、特に国家安全保障官僚の利益と展望の持続性」128が生まれるのである。その結果、社会科学者が「経路依存性」（過去の政策軌道を構成する決定が熟慮を欠いたものであったり、異なる状況に対応してなされたものであったりしても、将来の政策軌道が過去の政策軌道と一致する傾向）と呼ぶものが生じるのである129。
どの政府官僚組織でもそうであるように、「他人と協調し、制度に従う」傾向がある130。野心的なトルーマン派にとって安全な道は、そうすることが決定される前に既存の政策の継続を提案することである。大きな政策を変更するには、小さな政策もたくさん変更する必要がある。小さな細部、おそらくは不都合な点が重なり、革新者にとって大きな頭痛の種となる。陳腐だが真実であり、完璧は善の敵であることをトルーマン派は知っている。こうして政策は独自の生命を宿し、警戒心を糧に、官僚の土地で生活し、出入りする選挙で選ばれた役人の嗜好の変化に抵抗するようになる133。「陸軍省でも海軍省でも、将軍や提督が長官のために、長官の下で働くのではなく、長官が彼らのために、彼らの下で働くように仕向けることがよくあった。トルーマンは、新たに選出された後継者のドワイト・アイゼンハワーが官僚主義の惰性に驚くだろうと予想していた。「アイゼンハワーはここに座り、こう言うだろう！と言うだろう」。とトルーマンは言った。「そして何も起こらない。かわいそうなアイク……陸軍のようにはいかないだろう。彼は非常にいらいらするだろう」137。
ニール・シーハン138 は、なぜ何も起こらないのかを考えてみた。シーハンの『タイムズ』紙の同僚であるハルバースタムは、シーハンが一つの印象を持って帰っていったと回想している。
トルーマン派のネットワークは、一言で言えば自律性を獲得したのである140。トルーマン派の自律性が維持されるには、2つの条件がある。第一は、マディソン派の諸機関が国家の安全保障を担当しているように見えることである。もうひとつは、マディソン派の諸機関が実際には主導権を握っていないことである。
第7章 結論
米国の国家安全保障政策は、ブッシュ政権からオバマ政権までほとんど変わっていない。ウォルター・バゲホーの理論がその理由を説明している。ベイジホーは、19世紀の英国において、実際に政府権力を行使しているにもかかわらず、国民には気づかれない役人からなる「偽装共和国」が出現したことを説明し、国民は、目に見える正式な制度が法的権限を行使していると信じ続けた。このネットワークは、国家安全保障に関して支配的な権力を行使する連邦政府内に出現したものである。このネットワークは、悪意というよりはむしろ構造的な誘因に反応して発展したものであり、国家の安全保障を守る責任を負う軍事、情報、外交、法執行機関を管理する数百人の行政官によって構成されている。これらの高官は、古い政策を放棄するのと同様に、新しい政策を打ち出すこともあまり好まない。彼らは、安全保障を政治的・外交的な用語よりも軍事的・諜報的な用語で定義する。
ネットワークが司法、立法、行政の制約を受けることを国民に納得させるに十分な事例が存在する。このような外観は、その運営にとって重要である。ネットワークは、政府の公権力、憲法上の公権力から正統性を得ているからだ。しかし、説明責任を果たしているように見えるのは、これらの機関の血統、儀式、わかりやすさ、神秘性、そしてネットワークの野心との表面的な調和によって醸成された幻想にすぎない。裁判所、議会、そして大統領でさえも、現実にはほとんど制約を課していない。司法審査はごくわずかであり、議会の監視は機能せず、大統領の統制は名ばかりである。このため、これらの制度を復活させようという過去の努力は失敗に終わっている。今後の改革努力も成功する見込みはなく、同じような制度が、自分たちに欠けている権力を行使することで、自分たちに権力を回復することに頼らざるを得ない。世論と報道という外的な制約も、それをチェックするには不十分だ。どちらも操作可能であり、その活力は憲法で確立された制度の活力に大きく依存している。また、市民の美徳を高めるという政府の努力によって、そのような制約を回復できるとも思えない。制度的な回復は、活力ある政治家によってのみもたらされる。しかし、一般的なインセンティブ構造は、一般市民が情報を得たり関与したりすることを増やすのではなく、減らすよう促している。
マディソン流のチェック・アンド・バランス（牽制と均衡）という讃美歌に洗脳され、トルーマン的権力の範囲に気づかない多くの人々にとって、こうした現実への反応は否定的なものだろう。二重の国家安全保障政府というイメージは衝撃的だろう。正しいはずがない。陰謀論や「内なる国家」、その他のテーマのバリエーションに聞こえるだろう。「政府は外在的な機関であるという古い考え方は、いまだに私たちの想像力を支配している」とベイジョーは書いている。その存在は、私たちが教えられてきたことすべてに挑戦するものだ。
しかし、ショックを受ける余地はほとんどない。アメリカの二重行政の柱は、長い間平然と立っていた。我々は、ベイジョーが述べたことの重要な側面について、著名な思想家たちから学んできた。マックス・ウェーバーの官僚制に関する研究は、官僚化の不可逆性を放置すると、抽象的な組織目的のために人道的価値が犠牲になる「氷のような暗闇の極夜」に至る可能性があることを示した4。フリードリッヒ・ハイエクは、政治組織に関する研究から、「今日の自由に対する最大の危険は、政府において最も必要とされ、最も権力を持つ人々、すなわち、彼らが公益と見なすことに専心する効率的な専門家である行政官からもたらされる」と結論づけた5。エリック・フロムの社会心理学の研究は、「自由から逃れる」ために、不安を生む選択を避けるために、人々がいかに無意識のうちに社会規範を自分のものとして採用しているかを示した6。 アーヴィング・ジャニスの集団力学に関する研究は、集団のエスプリが強ければ強いほど、「独立した批判的思考が集団思考に取って代わられる危険性が高くなり、その結果、非合理的で非人間的な行動が集団の外に向けられる可能性が高くなる」ことを示した7。マイケル・ライズマンの法学に関する研究は、公に受け入れられている神話体系の背後で、事実上の運用規範がどのように静かに発生しうるかを示し、法によって公然と承認されていない政府の行為を可能にした8。C・ライト・ミルズが1956年に発表したパワーエリートに関する研究は、共通の世界観を持ち、秘密裡に活動する役人たちの間で権威が集中することで、「永続的な戦争経済」の維持に向けられた「軍事的形而上学」が生み出される可能性があることを示した9。「アイゼンハワーは、『政府の審議会において、軍産複合体が求めるか求めないかにかかわらず、不当な影響力を獲得しないように警戒しなければならない』と述べた。誤った権力による悲惨な台頭の可能性は存在し、今後も続くだろう」11。
バゲットはこうしたリスクを予測していた。官僚制は「最も改善されない、浅薄な政府形態」12 であり、それを指揮する行政府は「最も危険」13 である、と彼は書いている。ロバート・ダールの言葉を借りれば、「20世紀で最も悲惨な決定を下したのは、民主主義の束縛から解き放たれた権威主義的指導者たちであった」16。
米国が二重政府から得た利益、すなわち、強化された技術的専門知識、組織的な記憶と経験、迅速な対応、敵対国との対決における不透明さ、政策の安定性、民衆の政治的動揺や意思決定の特異性からの隔離などは、数え上げるまでもないだろう。しかし、これらの利点は、コストがかからなかったわけではない。その代償は、中央集権、説明責任の欠如、権力均衡の短絡から生じる周知のリスクにある。実際、この点に関して創設者たちは、確実性よりもリスクを重視していた。ジョン・アダムスは、多くの人々の代弁者であった： 「権力の均衡を採用しない国家は、専制主義を採用しなければならない。それ以外に選択肢はない」17。
突然の専制君主制、つまりクーデターのような不意打ちを食らった警察国家や独裁政権への突然の転換という些細なリスクが、米国に誤った安心感を生み出している18。マディソンは「暴力的で突発的な簒奪よりも、権力者の緩やかで静かな侵犯によって人民の自由が侵害される例の方が多い」と書いている20。ダールは、民主主義が大成功を収めた20世紀において、約70の民主主義国家が崩壊し、権威主義体制へと静かに移行していったと指摘している21。トーマス・ジェファーソンは、「もしある国が文明の状態で、無知で自由であることを期待するならば、それは過去にも未来にもないものを期待することになる」と書いている22。しかし、民主主義にならないリスクはかなりある。ある元国家安全保障当局者は私に、このような軌跡は、よりよいものを求めるがゆえに、広く受け入れられているfaute de mieuxなのだと示唆した。そうかもしれない。しかし、もしアメリカの民主主義が致命的な病気にかかり、制度上の薬箱にある抗生物質をすべて使い果たし、病状が悪化の一途をたどっているとしたら、それは本当に慰めになるのだろうか？
専門化の必要性や「テクノクラシー」（専門家による統治）の魅力は何も新しいものではない、という反論が間違いなく聞こえてくるだろう。実際、「テクノクラシーのルーツは、理性、科学、技術的合理性、テクノロジーを重視する啓蒙思想にまでさかのぼる」23。法律、政策、ビジネスの他の領域でも、専門家が支配するようになり、分業化がますます進み、専門家と非専門家のコミュニティが二極化した24。
この直感には妥当性があり、複雑な政策オプションを提示されたときに肩をすくめるしかないマディソン主義者が直面するフラストレーションの例は枚挙に暇がない。例えば、国際貿易の問題は、一部のマディソン市民を除いて、誰もが理解できない難解な計量経済学的分析に左右されることが多い。気候変動や地球温暖化の問題は、複雑なコンピューターモデルと他のモデルの妥当性に最終的に左右される。2008年の金融危機では、専門家が急遽集まった行政官や議員に対して、大規模かつ迅速な介入がなければ、国家、そしておそらくは世界の金融インフラ全体が差し迫った崩壊に直面すると主張したため、同様の複雑さが生じた28。こうした状況や、ますます増加する類似の状況において、マディソン主義者が行う「選択」はますます空虚なものとなっている。問題の組織は「トラックの幅を規制したり、列車のダイヤを決めたりするわけではない。われわれの社会の政治的・法的輪郭を根本的かつ恒久的に変える能力を持っている」29。自由奔放な安全保障機構は、歴史を通じて、自由な政府が失敗した主な理由のひとつであった。トルーマンのネットワークは、輸入関税の引き上げや風車の増設、あるいは巨大な企業救済を勧告する能力よりもはるかに大きな力を秘めている。殺戮や逮捕や投獄の力、人々のあらゆる言動を見聞きし、読み取る力30、恐怖と疑念を植え付ける力、捜査や言論を封じ込める力、公開討論を形成する力、あるいはそれを抑制する力、そして自らの行為を隠蔽し、弱腰の監督者から逃れる力を持っているのだ。トルーマンのネットワークは、要するに、不可逆性の力を握っているのだ。その名にふさわしい民主主義国家は、その権力を国民のコントロールから逃がすことはできない。