予防原則：公衆衛生、環境、そして子供たちの未来を守る　WHO
The precautionary principle: protecting public health, the environment and the future of our children

The precautionary principle: protecting public health, the environment
and the future of our children

apps.who.int/iris/handle/10665/346211?show=full

編集　マルコ・マルトゥッツィ、ジョエル・A・ティックナー

キーワード　リスク評価リスク管理

世界保健機関（WHO）は、本書に含まれる情報が完全かつ正確であることを保証せず、その使用の結果生じたいかなる損害に対しても責任を負わない。著者または編集者によって表明された見解は、必ずしも世界保健機関の決定または表明された方針を表すものではない。

目次

• 寄稿者
• 謝辞
• 序文
• 要旨
• 1. はじめに-予防原則：公衆衛生、環境、そして子どもたちの未来を守る　マルコ・マルトゥッツィ＆ジョエル・ティックナー
• 2. 不確実性への対処-予防原則は子どもたちの未来をどう守るのか？　WHO
• 3. 予防原則：法律と政策の歴史　アンドリュー・ジョーダン＆ティモシー・オリオーダン
• 4. 公衆衛生と予防原則　ニール・ピアース
• 5.なぜ予防的アプローチが必要なのか？　テッド・シェトラー＆キャロリン・ラフェンスペルガー
• 6. 意思決定における予防原則　倫理的価値　ピエトロ・コンバ、マルコ・マルトゥッツィ、カテリーナ・ボッティ
• 7. 不確実性と無知のもとで科学とガバナンスを改善する　デビッド・ジー＆アンドリュー・スターリング
• 8. 環境リスク評価における予防原則を子どもに適用する　フィリップ・J・ランドリガン & レオナルド・トラサンデ
• 9. 環境科学における予防原則　デヴィッド・クリーベル、ジョエル・A・ティックナー、ポール・エプスタイン、ジョン・レモンズ、リチャード・レビンス、エドワード・L・ロクラー、マーガレット・クイン、ルサン・ルーデル、テッド・シェトラー、マイケル・ストト
• 10. 予防原則：中東欧の視点　ヤノス・ズリンスキー
• 11. 予防原則の実施：健康と環境の意思決定のための評価と適用ツール　アンドリュー・スターリング＆ジョエル・A・ティックナー
• 12. 健康のための羅針盤：科学と公衆衛生における予防とその役割の再考　ジョエル・A・ティックナー、デイヴィッド・クリーベル、サラ・ライト

謝辞

本書は 2004年6月23〜25日にハンガリーのブダペストで開催された「第4回環境と健康に関する閣僚会議」の準備期間中に構想・作成された。予防原則をテーマとした議論と交渉は非常に刺激的であり、モノグラフの作成に貴重な知的貢献をもたらした。

本文の編集を担当したデイヴィッド・ブロイヤー、本文の初期校閲を担当したレイチェル・マッセイ、出版プロセスとデザインを取りまとめたマリア・テレサ・マルケッティ、組版を担当したフランチェスコ・ミティスに感謝したい。

また、Island Press社、国立環境保健科学研究所、オックスフォード大学出版局には、転載を許可してもらった。

University Pressに感謝したい。

序文

人間社会は急速に発展してきた。欧州やその他の地域では、産業、技術、経済の発展が富と機会を生み出してきた。ヨーロッパでは、残念ながらすべての人がそうではないが、多くの人々が以前よりも長生きし、健康になった。このような前向きな傾向は維持されなければならないし、可能でなければならない。

技術開発は、健康の決定要因に関連する科学的知識をしばしば追い越してきた。有毒化学物質や放射線のような物理的危険因子、排除や困窮のような社会的状況、清潔な天然資源への限られたアクセス、そしてそれらの無限の組み合わせなど、社会組織の複雑化は、さまざまな要因が健康に影響を及ぼす経路を増やしている。現代生活には多くのつながりや交流があるため、健康とは一見かけ離れた領域で下された決定が、人々の健康にプラスにもマイナスにも影響する可能性がしばしばある。

健康は高度に複雑なシステムの機能であり、予測不可能な方法で意図せず破壊され、深刻かつ不可逆的な健康への悪影響をもたらす可能性がある。

確かな科学があれば、予防行動によって健康を効果的に守ることができる。しかし、リアルワールドの複雑さに対処するためには、科学には限界があることを謙虚に認め、科学の発展と進歩を促進するために最大限の努力を払わなければならない。人々がより良い科学を目指して努力する一方で、健康はどのようにして守られるのだろうか。特に、多くの人々が享受している進歩の恩恵を、子どもたちや将来の世代が享受し、健康を享受できるようにするにはどうすればよいのだろうか。この問いは難しい。タバコやアスベストのような取り返しのつかない過ちは避けなければならない。さらに、健康被害につながる取り返しのつかない連鎖を防がなければならない。

予防は何世紀にもわたって公衆衛生保護の中心であり、予防原則は不確実性のもとで行動することに関係している。WHOや公衆衛生に携わるすべての人々にとって、予防原則は歓迎すべきものである。WHOや公衆衛生に携わるすべての人々にとって、予防原則は歓迎すべきものである。予防原則を知的に、想像力豊かに、そして大胆に用いれば、より健康で安全な世界を目指す努力を支援することができる。本書が議論を前進させることを願っている。

ロベルト・ベルトリーニ

WHO欧州地域事務局健康決定要因技術支援部　部長

要旨

本書の目的は 2004年6月にハンガリーのブダペストで開催された第4回環境保健閣僚会議のために作成されたWHOの作業文書「不確実性への対処：予防原則はいかにして子供たちの未来を守ることができるか」の背景的根拠と裏付けを提供することである。

技術開発は、健康と環境に重要な恩恵をもたらしてきた。エネルギー供給、廃棄物・水処理システム、近代的住宅、交通、近代的食糧生産・流通システム、予防接種、害虫駆除、遠距離通信は、平均寿命を延ばし環境を保護しながら、健康と生活の質を向上させる上で重要な役割を果たしてきた。とはいえ、前世紀における社会の変化と急速な技術開発は、その結果の一部が未知であり、予測が困難で、人間の健康や生態系に不可逆的なリスクをもたらす可能性のある、多種多様な要因や状況をも生み出してきた。環境リスクと健康リスクに対する理解が大きく進む一方で、健康に影響を及ぼす要因の複雑さも増している。そのため、多くの活動が健康に及ぼす影響については、大きな不確実性が残っている。特に懸念されるのは、将来の世代に影響を与える可能性のある技術が健康と環境に与える影響である。重要な問題は、清潔で健康的な環境を促進し、将来にわたって十分な生活水準を確保しながら、人間社会がいかにして発展の大きな恩恵を得続けることができるかということである。

健康や環境に対する脅威の性質が、より複雑で不確実、かつグローバルなものになるにつれ、予防原則に関する議論が高まっている。この原則は、人間の健康や生態系に対する深刻な脅威や不可逆的な脅威がある場合、科学的不確実性が認められても、予防措置を先送りする理由としてはならないというものである。

予防原則に関する議論は、予防措置を講じないことによる深刻な社会的・経済的コストが認識されるようになったことへの対応でもある。製錬所や塗料、ガソリンに含まれる鉛にさらされた結果、世界中で何百万人もの子供たちが神経障害や精神能力の低下に苦しみ、その結果、生計を立てる能力を失っている。タバコ、アスベスト、その他多くの薬品は、有害性の説得力のある証拠を待つことに関連する高いコストの十分な証拠となる。これらの事例は、健康や生態系への被害を防ぐための科学と政策の失敗、そしてその結果としての健康と経済への影響を例証している。

環境と健康に関する第3回閣僚会議で与えられた指令に沿い、WHOは、環境による子どもの健康への影響が新たに懸念される分野において、予防的公衆衛生対策を促進するアプローチを開発した。このアプローチでは、予防原則を子どもたちと将来の世代の健康保護にどのように適用できるかに焦点を当てている。そうすることで、WHOの目標は、不確実で複雑な条件のもとで、環境と健康に関する意思決定を導き、改善するとともに、科学の発展とより持続可能な経済発展を促すことである。このアプローチは、WHOヨーロッパ地域のすべての国々が、その利用可能な資源に関係なく適用できるよう、十分に柔軟性を持っている。

本書は、公衆衛生および環境衛生の第一線の科学者が執筆した論文を通して、子どもたちや将来の世代を守るために予防原則を適用するための科学的、倫理的、公衆衛生的アプローチを概説している。また、不確実で複雑なリスクを評価するための科学的ツールを提示し、それらをよりクリーンな生産や、より安全な技術や活動の革新のためのツールと結びつけている。この報告書は、世界保健機関（WHO）や欧州環境機関（EEA）などが招集した、予防措置をとらなかったことから学んだ教訓や、不確実性のもとでの意思決定のためのベストプラクティスに関する分析・議論や、第4回環境保健閣僚会議の準備における加盟国との集中的な議論に基づいている。

この報告書の調査結果には以下のようなものがある。

• 予防と防止の概念は、常に公衆衛生の実践の中心にある。公衆衛生とは本来、集団の健康に対するリスクを特定し、回避することであり、また防護措置を特定し、実施することでもある。過去においては、公衆衛生への介入は、すでに特定され「証明」されている危険因子を除去することに重点が置かれていた（たとえその病因メカニズムがよく理解されていなかったとしても）。「現代の」潜在的なリスク要因がより複雑で広範囲に及ぶようになるにつれ、予防原則は不確実なリスクに対処し、科学が政策に反映させる方法を「反応」の戦略から「予防」の戦略へとシフトさせようとしている。健康影響評価のような関連するアプローチとともに、予防原則は、権力、所有権、公平性、尊厳の問題に適切に対処する方法で、不確実な状況下における公衆衛生の決定を導く有用な手段を提供する。
• 予防原則は、政策立案者や公衆衛生の専門家に対し、公衆衛生へのアプローチにおいて、複雑さと不確実性の増大をどのように考慮すべきかを検討するよう促すものである。現代の環境による健康リスクは、遺伝的、栄養的、環境的、社会経済的要因の複雑な相互作用から生じるという結論は、十分な証拠によって裏付けられている。予防原則は、このような複雑なリスクに直面した際の研究、技術革新、学際的な問題解決を促すために用いることができる。人間活動の影響を考慮するための指針として機能し、現在および将来の人間や他の生物種、生命維持のための生態系を保護するための枠組みを提供する。
• 予防原則は時折、健全な科学の信条と矛盾し、「証拠に基づく」意思決定の規範と矛盾するものとして描かれることがある。こうした批判は、予防原則の効果的な誤用に基づいているかもしれないが、それでも政策決定における環境科学の役割を明確にすることは重要である。
• 差し迫った環境危機の多くには基本的な特徴がある。それは、自然のシステムやサイクルの混乱から生じているように見えるが、その挙動は部分的にしか理解されていないということである。結論は2つある。第一に、私たちの知識のギャップを埋めるために、より多くの科学的研究が必要である。第二に、より完全な理解を待つ一方で、残された不確実性を認識しつつ、利用可能な最善の証拠に基づいて意思決定を行う方法を見つけなければならない。このように、科学の進歩を追求することと、予防的行動をとることは矛盾しない。実際、予防措置の適用には、複雑なリスクを特徴づけ、知識のギャップを明らかにし、早期警告や行動の予期せぬ結果を特定するために、より厳密な科学が要求される。また、科学は環境災害の診断のためだけでなく、潜在的に有害な活動に対するより安全な代替手段を特定、開発、評価するためにも活用される。
• 経済が移行期にある国々は、環境と健康に関する特別な問題を抱えている。過去の公害の結果、経済的苦難、公衆衛生の低下、さらには急速な政治的、社会的、経済的変化の要求が、意思決定者にさらなる問題を突きつけている。このような国々では、経済的優先事項が健康保護の必要性を上回るかもしれない。なぜなら、予防原則は、大きな不確実性が蔓延する状況下での意思決定に情報を提供し、国民の信頼を築き、研究と技術革新の能力を高め、先進国で過去に犯した過ちを繰り返さないようにし、公的機関からリスクを生み出している人々に負担を転嫁するのに役立つからだ。
• 予防措置を適用するための唯一のレシピはない。予防措置の適用にあたっては、意思決定者が利害関係者の意見を含め、可能な限り幅広い情報を活用し、代替案を検討することを奨励すべきである。リスクの種類、証拠、不確実性、影響を受ける地域社会、代替案の有無、技術的・財政的資源など、意思決定はそれぞれ異なるため、予防措置の適用における柔軟性は決定的に重要である。したがって一貫性は、それぞれのケースで同じ予防的枠組みとプロセスを用いることから生まれる。何を「許容できるリスク」と考えるか、あるいは行動を起こすのに十分な証拠と考えるかは、リスクのレベル、証拠や不確実性の強さだけでなく、リスクの大きさ、可逆性、分布、リスクを防ぐ機会の有無、一般市民のリスク回避傾向、社会の文化や価値観、代替案のぜひなどによっても決まる。
• これらの予防的予防行動は、最終的には、潜在的に有害な物質や活動、その他の条件への曝露を継続的に減らし、可能であれば取り除くことを目的としている。この方向で前進するためには、次のことが必要：
  • 適切な代替物質がある場合は、危険な物質や活動をより危険性の低い物質や技術に置き換えることを奨励する;
  • 例えば、総合的有害生物管理戦略、土地利用計画、よりクリーンな生産活動の利用などを通じて、健康や環境への重大な悪影響を最小限に抑えるよう、生産プロセス、製品、人間活動を再考する;
  • 人間と生態系の健康を守るための公衆衛生目標を設定する（血中鉛濃度の低減や漁業の改善など）;
  • エンパワーメントとアカウンタビリティを促進するため、公衆に情報と教育を提供する;
  • 健康被害を防ぐための迅速な介入を促進するため、予防的配慮を研究課題に組み込む。
  • 予防的行動によって引き起こされる可能性のある、予期せぬ悪影響を可能な限り最小化する。

予防原則をめぐる議論は、不確実な状況下での公衆衛生の意思決定を改善するために、多くの示唆を与えてきた。この文書が、科学、研究、政策において、(a)大人、子ども、未来の世代、そして私たちが依存している生態系を守ること、(b)経済発展、持続可能性、イノベーションを強化すること、という同時目標を達成するためのアプローチに、さらなる基礎を与えることが期待される。

1. はじめに-予防原則：公衆衛生、環境、子どもたちの未来を守る

マルコ・マルトゥッツィ＆ジョエル・ティックナー

技術開発は、健康と環境に重要な恩恵をもたらしてきた。エネルギー供給、水・廃棄物処理システム、近代的な住宅、交通、近代的な食料生産・流通システム、予防接種、害虫駆除、遠距離通信は、平均寿命を延ばし環境を保護しながら、健康と生活の質を向上させる上で重要な役割を果たしてきた。これと並行して、20世紀における社会の変化と急速な技術開発は、ますます多様な要因や状況を生み出し、その結果は部分的には未知であり、予測も困難で、人間や生態系の健康に不可逆的なリスクをもたらす可能性がある。環境リスクと健康リスクに対する理解は大きく進んだが、健康に影響を与えうる要因の複雑さも増している。そのため、多くの活動が健康に及ぼす影響については、依然として大きな不確実性が残っている。特に懸念されるのは、将来の世代と持続可能な開発を達成する能力に影響を与える可能性のある技術の健康と環境への影響である。重要な問題は、人々が将来にわたって清潔で健康的な環境を促進しながら、いかにして開発による大きな社会的利益を得続けることができるかということである。そのためには、技術革新と開発の必要性と、環境リスクから人々の健康を守る必要性を両立させることが不可欠である。

予防原則は、人間や生態系の健康に対する深刻な脅威や不可逆的な脅威が存在する場合、科学的不確実性を予防措置を先送りする理由として用いてはならないとするものである。この原則は、不確実な科学的情報と、人間の健康や生態系への被害を防ぐために行動する政治的責任とを結びつけるツールとして生まれた。予防原則をめぐる議論は、健康や清潔な環境に対する権利、より良い生活水準への願望など、人間生活の基本的な側面に関わるものであり、重要かつ困難なものである。予防措置が貿易の自由な流れを阻害する可能性がある場合など、このような要素が対立する可能性がある場合、政策策定はしばしば議論の的になる。

利用可能な科学的情報の質と妥当性は、議論の中心となる。ヒトの健康や生態系に対するリスクを評価するために現在利用可能な手法は、そのほとんどが暴露と疾病の直接的な関連を扱うために考案されたものであり、複雑な環境リスクを効果的に特徴付けるには不十分であることが多い。科学的ツールや、因果関係を特定したり定量化したりする能力の限界は、時として安全性の証拠と誤解されることがある。そのため、提案されている、あるいは現在進行中の技術や活動が、長期的で未知の健康への悪影響をもたらす可能性がある場合、より正確な科学的情報の必要性が、しばしば不作為の理由として用いられてきた。さらに政府機関は、危害を防止するために行動する前に、合理的な疑いを超えて危害の十分な証拠が立証されるまで待たなければならないことが多い。このような制約があるため、公衆衛生や環境政策が、予防的な予防措置ではなく、ハザードが有害な影響を引き起こした後の是正措置を含む、反応に基づくものになってしまう可能性がある。リスクの複雑さと不確実性が増し、リスクに関する情報が不足しがちであることに加え、科学や政策構造がリスクに適切に対処するには限界があるため、健康や福祉に影響が及ぶ可能性がある場合の意思決定をさらに支援するツールの開発が求められている。

予防措置を怠ると、深刻な社会的・経済的コストが発生する可能性がある。製錬所や塗料、ガソリンに含まれる鉛にさらされた結果、世界中で何百万人もの子どもたちが神経系の障害や精神能力の低下、ひいては生計を立てる能力の低下に苦しんでいる。タバコ、アスベスト、その他多くの薬品は、有害性の説得力のある証拠を待つことに関連する高いコストの十分な証拠となる。これらの事例は、健康や生態系への被害を防ぐための科学と政策の失敗、そしてその結果としての健康と経済への影響を例証している。

本報告書

近年、予防原則の解釈と実施、そして複雑で不確実なリスクに対処するための効果的な科学と政策の仕組みの開発において、大きな進歩があった。しかし、子どもの健康を守るために、あるいは技術的・経済的能力の異なる国や地域間で、予防原則をどのように適用できるかについては、ほとんど注目されてこなかった。

本報告書は 2003年のWHO作業文書「不確実性への対処：予防原則は、子どもたちの未来を守るためにどのように役立つか」（本書第2章）の背景となる理論的根拠、追加的な参考資料、裏付けを提供するものである。(本書第2章）の背景となる根拠を提供するものである。WHO作業文書と本書は 2004年6月にハンガリーのブダペストで開催された第4回環境保健閣僚会議のために作成された。WHO欧州地域事務局は、1999年の第3回環境保健閣僚会議で与えられた指令に従い、子どもの健康への環境影響が懸念される地域において、公衆衛生保護対策を推進するための手段とプロセスについて調査した。このアプローチでは、予防原則を子どもたちと将来の世代の健康保護にどのように適用できるかに焦点を当てている。この事業におけるWHOの目標は、科学的進歩やより持続可能な開発を促しながら、不確実で複雑な状況下で子どもたちや将来の世代を守るために、環境と健康に関する意思決定を導き、改善することである。このアプローチは、利用可能な資源に関係なく、欧州地域のすべての国が適用できるよう、十分に柔軟性を持たせている。

本報告書は、公衆衛生と環境衛生の第一線の科学者が執筆した各章を通じて、子どもたちや将来の世代を守るために予防原則を適用する科学的、倫理的、公衆衛生的根拠を概説している。また、不確実で複雑なリスクを評価するための科学的ツールとプロセスを提示し、それらをよりクリーンな生産や、より安全な技術や活動の革新のためのツールと結びつけている。

報告書の第1部（第3章から第6章）では、その基礎を探り、第2部（第7章から第12章）では、環境と健康の優先事項に関する予防原則の関連性を強調し、その実施について述べている。

Andrew JordanとTimothy O’Riordanは、予防原則の歴史的展望を提示している。ジョーダンとオリオーダンは、この原則はドイツの社会計画原則であるVorsorgeprinzipに端を発しているが、様々な国や国際協定で採用されてきた形態は、それぞれの管轄区域の政治的、経済的、法的側面に基づいて必然的に変化してきたと指摘する。彼らは、予防原則の歴史が、より国際化された環境意思決定への着実なシフトと、貿易、産業、エネルギー生産といった非環境政策分野への環境・健康原則の浸透を示していることを指摘している。彼らは予防原則の歴史的な核となる要素を概説し、現在のリスクベースの環境政策論議において、その一部が失われていることを指摘している。

ニール・ピアース（Neil Pearce）は、予防原則の公衆衛生上の根拠について概説している。彼は、予防と防止の概念は常に公衆衛生の実践の中心にあると主張する。公衆衛生とは本来、集団の健康に対するリスクを特定し、回避することであると同時に、予防的介入策を特定し、実施することを意味する。ピアースは、健康影響評価などの関連するアプローチとともに、予防は不確実性のもとでの公衆衛生の決定を導く有用な羅針盤であり、権力、所有権、そして最終的には健康の保護という問題に適切に対処するものであると述べている。

Ted SchettlerとCarolyn Raffenspergerは、複雑で不確実な環境と健康リスクに対処する上で、なぜ予防原則が必要なのか、その根拠を示している。その根拠には、人間活動が生態系と健康に及ぼす影響の証拠の増加、現代の環境健康リスクの複雑さとその不確実性、複雑なリスクを予防する上での現在のリスクベースの意思決定ツールの限界などがある。予防原則は、政策立案者や公衆衛生の専門家に対し、公衆衛生へのアプローチにおいて、増大する複雑性と不確実性をどのように考慮すべきかを検討するよう促している。

ピエトロ・コンバ、マルコ・マルトゥッツィ、カテリーナ・ボッティは、予防原則とその根底にある倫理的価値観とのつながりを論じている。彼らは、予防的な意思決定には通常、被ばくの分布、脆弱なサブグループ、環境正義全般の問題が考慮されるため、使用する価値体系の選択を明示することが重要であると論じている。特に、平均的な厚生尺度の最大化に基づく功利主義的アプローチが適切でない場合、Combaらは、あらゆる行動から起こりうる最悪の結果を防ぐことを目的とした代替アプローチを提案している。このような原則、すなわち「マキシミン」原則は、予防原則に非常に合致するものである。

デビッド・ギーとアンディ・スターリングは、様々な生態系と健康に関するリスクについて、早期警告に基づく予防的行動を取らなかったことから学んだ教訓を分析している。欧州環境庁の「早期警告からの教訓」の出版に際して行われた幅広い議論と調査に基づき、GeeとStirlingは、不確実で複雑なリスクに直面した際の予防原則の適用と予防的意思決定を改善するためのツールと戦略を概説している。

フィリップ・J・ランドリガン（Philip J. Landrigan）とレオナルド・トラサンデ（Leonardo Trasande）は、子供や将来の世代の保護に予防原則を適用することの重要性の根拠を提示している。予防可能な環境に関連した慢性疾患が子どもたちの間で増加していることから、予防原則の適用が緊急性を増していると指摘する。従来のリスク評価アプローチでは、子どもたちが環境リスクにさらされやすく、また影響を受けやすいという弱点があった。世界一豊かな資源である子どもたちを守るために、政府が予防原則を慎重に適用しなければ、子どもたちの間で蔓延している鉛中毒は、将来の環境疫病の比ではないかもしれない、と彼らは結論づけている。

デイヴィッド・クリーベル氏らは、予防原則の適用が科学的知識の健全な適用と科学的方法の革新につながると主張している。彼らは、予防原則は時として健全な科学の信条と矛盾し、エビデンスに基づく意思決定の規範と矛盾するように描かれるが、こうした批判はしばしば科学と予防原則に対する誤解に基づいていることを指摘している。彼らは、不確実で複雑なリスクに直面して行動することを、科学研究がより支援する方法を概説している。そして、より予防的な政策への転換は、科学者にとって、研究の進め方や結果の伝え方について異なる考え方をする機会と課題を生み出すと結論付けている。

ヤノス・ズリンスキーは、予防原則に関する中央・東ヨーロッパの視点を概説している。彼は、敏感な生態系へのストレス、過去の公害の影響、公衆衛生問題、急速な政治的・社会的・経済的変化への要求、過度に引き伸ばされた環境・保健当局、対外債務のような経済的苦境など、過渡期にある国々特有の脆弱性を指摘している。これらすべての要因が意思決定の不確実性を高めている。ズリンスキーは、予防原則が過渡期にある国々において特に重要であると結論付けている。なぜなら、予防原則は、大きな不確実性が存在する状況下での意思決定を可能にし、国民の信頼を築き、研究とイノベーションの能力を向上させ、国家からリスクを生み出している人々に負担を転嫁することができるからだ。

アンドリュー・スターリングとジョエル・ティックナーは、予防措置を実際に実施するための評価スキームを概説している。彼らは、不確実性と複雑性に直面する中で、健康を守るための意思決定を改善するための意思決定ツールと基準について論じている。また、子どもたちや将来の世代を守り、持続可能な開発を達成するために、予防的な決定を行うためのツールも紹介している。さらに、代替案評価、物質政策、健康影響評価、公衆衛生目標設定の概念についても探求している。彼らは、予防と持続可能な開発に対するあらゆるアプローチの中心は、潜在的に有害な活動や物質に対して、より安全な代替案を模索することでなければならないと主張している。

最後に、Joel Tickner、David Kriebel、Sara Wrightは、予防原則に対する3つの一般的な批判が、予防政策と科学の関係についての誤解から生じていることを論じている。これらの誤解には、予防措置がイノベーションを阻害し、予防措置の引き金となった問題よりも深刻な事態を引き起こす可能性のある予期せぬ結果を引き起こし、資源を浪費し、現実の問題から目をそらす見かけ上のリスクである偽陽性（false-positives）を生み出すという考え方が含まれる。このような批判に対し、ティックナーらは、より健康的で経済的に持続可能な未来に向けた進歩を確保しつつ、生態系や健康へのダメージを防ぐという、科学的根拠に基づく政策の可能性を、社会はまだ十分に実現できていないと指摘している。彼らは、予防措置への関心が、公衆衛生の中核的価値観と予防の伝統を再活性化し、環境と健康政策のより建設的な見解へと向かう機会を提供すると結論付けている。

結論　進むべき道

公衆衛生と予防措置の究極の目標は、人間の健康と生態系に対する疾病、劣化、脅威を予防し、健康を育む条件を回復することである。人間の活動にリスクがないことはありえないが、予防措置は不確実性と複雑性のもとで、より健康を守る意思決定を促すことができる。リスクをめぐる議論は本質的に複雑であり、予防措置は必ずしも簡単な解決策をもたらすものではない。さらに、環境と健康に関する決定は、その性質上、必然的に政治的なものであり、価値観に左右され、経済的利益に影響を及ぼすものであり、経済的利益とその他の価値観との間には常に緊張関係が存在する。予防措置は、リスク、不確実性、代替案をより体系的かつ広範に明確にするのに役立つ。予防という概念は、このことを前面に押し出すものではあるが、意思決定は常に、入手可能な最善の科学、常識、地域社会の価値観によってなされるべきである。

環境と健康の意思決定における予防の役割と、予防原則の理論的根拠を明らかにするために、多くの研究がなされてきた。本報告書は、予防措置をめぐるこれまでの議論を発展させ、子どもの健康と持続可能な開発という文脈にこれらの議論を位置づけ、予防措置を実際に適用するための評価と政策ツールを提供しようとするものである。予防原則をどのような決定や状況に適用すべきかについて、単一のチェックリストや厳密なガイドラインは存在しない。より重要なのは、より安全でクリーンな生産システムや人類の努力の革新を刺激しながら、健康を守り改善するための適応可能なツールという共通の目標に焦点を当てることである。WHOの論文で示された発見的考察は、予防原則の適用に関する一般的な示唆を与えるものであり、さまざまなタイプの環境リスクに対して広く役立つものである。

予防原則をめぐる議論は、不確実性のもとでの公衆衛生の意思決定を改善するために多くの示唆を与えてきた。本書が、科学、研究、政策における経済発展、持続可能性、イノベーションを強化しつつ、子どもたちや将来の世代、そして大人や人類が依存している生態系を守るという、同時に達成すべき目標を達成するためのアプローチのさらなる基盤となることを願っている。

2. 不確実性への対処-予防原則は、子どもたちの未来を守るためにどのように役立つか？

環境と健康に関する第4回閣僚会議（2004年6月、ブダペスト）のためにWHO事務局が作成した作業文書（EUR/04/5046267/11,2004年4月28日）。

「私たちは、関連するすべてのプログラムにおいて、子どもたちが環境の脅威にさらされることを防止する必要性をより重視するためのイニシアチブを各国で展開する… 私たちは、欧州環境保健委員会に対し、予防原則に基づき、子どもの健康への環境影響について新たに懸念される分野における公衆衛生対策を促進・奨励するための方法とメカニズムを特定するよう要請する」

第3回環境保健閣僚会議（1999年6月16〜18日、ロンドン）で採択された「パートナーシップによる行動に関するロンドン宣言」（パラグラフ50d）

はじめに

• 1. 予防原則は、不確実性の高いリスクに直面した際、健康と環境を守るための最も効果的な方法に関する議論の一環として生まれた。少なくとも1980年代初頭から、科学的不確実性が認識され、大きな関心を集めている問題に対する欧州の政策決定は、科学や技術革新を損なうことなく、公衆衛生、環境保護、消費者の安全を高いレベルで達成するために、予防的アプローチを徐々に採用してきた。2000年2月に欧州委員会が発表した予防原則に関するコミュニケーション（欧州委員会）は、過去20年間の欧州の政策決定における予防原則の目的と使用について説明する上で、最初の重要な一歩となった。
• 2. この3年間、特に欧州司法裁判所（ECJ）、世界貿易機関（WTO）、WHO、そしていくつかの加盟国によって、予防原則の解釈と適用に大きな進展があった。例えば、飼料中の抗生物質に関するECJの裁判、欧州環境庁の報告書『早期警告からの教訓』（欧州環境庁 2001）、フランスにおける予防原則に関する科学的・憲法的議論などはすべて、予防原則の使用と適用に関する議論をかなり豊かにしてきた。さらに2000年以降に調印された国際協定、特にバイオセーフティーに関するカルタヘナ議定書（生物多様性条約事務局 2000）や残留性有機汚染物質に関するストックホルム条約（国連環境計画 2001）において、こうした発展途上の見識の一部が成文化された。こうした取り組みの中には、予防原則を適用することで、科学、技術、政策の革新を促すと同時に、不確実な状況下で健康と生態系の保護を目的とした意思決定をより効果的に促すことができるのではないかという疑問を投げかけるものもある。
• 3. したがって、欧州委員会のコミュニケーションによって築かれた基盤を発展させ 2004年にブダペストで開催される第4回環境と健康に関する閣僚会議に参加する過渡期の国々を含む、WHOの欧州地域加盟国52カ国の広範なニーズに対応することは、適切かつ時宜を得たものと思われる。
• 4. 環境と健康に関するWHO第3回閣僚会議で与えられた指令に沿って、子どもたちや将来の世代を環境影響から守ることが優先されるべきである。予防原則は、大人を保護するための政策を策定する場合と同様に、不確実な環境リスクから子どもを保護するための重要な手段となりうる。この指令に従い、本文書は、予防原則に基づき、子どもの健康への環境影響が懸念される分野での公衆衛生保護対策を促進・奨励するアプローチを初めて策定するものである。この文書は、予防原則を子どもたちや将来の世代の健康保護にどのように適用できるかに焦点を当てている。そうすることで、より持続可能な開発を促すと同時に、不確実で複雑な状況のもとで、子どもたちや将来の世代を保護するための環境と健康に関する意思決定を方向づけ、改善することを目的としている。この文書は、WHOのヨーロッパ地域内のすべての国が、その利用可能な資源に関係なく適用できるよう、十分に柔軟性を持った予防原則の意思決定アプローチを提示するものである。ヨーロッパ地域のすべての国々が、その利用可能な資源に関係なく適用できるよう、十分に柔軟性のある予防原則の意思決定アプローチを提示している。第4回環境と健康に関する閣僚会議で採択される予定の宣言の技術的・政策的背景を提供する。

• 5. さらに、政策課題が「環境」から「持続可能な開発」へと発展し、それに伴って脆弱な生態系と脆弱な人々の両方を不適切な経済活動から保護することを目指す中、予防原則もこうした新たな課題に直面して進化する必要がある。本書は、持続可能な経済発展を促進しつつ、不確実な状況下での健康保護をより目指した意思決定のためのプロセス、研究ニーズ、政策ステップを概説することで、予防原則の進化とヨーロッパにおけるその活用の新たな一歩となることが期待される。

子どもたちを守る予防措置の背景

• 6. 予防原則は、健康や生態系のリスクに関する不確かな科学的情報に直面した際、健康や生態系への被害を防ぐための行動をとる政治的責任を、人々や団体が負うことを保証するために考案された、政策や意思決定のためのツールである。この原則の一般的な定義は、1992年の「環境と開発に関するリオ宣言」にある。「深刻で不可逆的な損害の恐れがある場合、完全な科学的確実性の欠如を、環境悪化を防ぐための費用対効果の高い対策を先送りする理由としてはならない。欧州環境庁の取り組みや、予防原則に関するその他の考え方の進展に基づき、予防原則のより広範で積極的な定義は、子どもの健康と持続可能な開発への適用を明確にするのに役立つ： 予防原則は、科学的な複雑性、不確実性、無知が存在する状況において、健康や環境に対する潜在的に深刻または不可逆的な脅威を回避または削減するために、有害性が強く証明される前に行動する必要がある場合に、適切なレベルの科学的根拠を用い、行動と不作為から得られるであろう利益と不利益を考慮した上で、公共政策を行うための枠組み、手順、政策手段を提供するものである。
• 7. 安全でない飲料水、屋内外の大気汚染、不十分な衛生環境など、十分に確立された多くの環境リスクがあり、これらは現在、公衆衛生に対する最も深刻なリスクのひとつであることは間違いない。これらを防ぐために公衆衛生への介入を強化することが重要である。
  しかし、工業化に伴う、社会全体や特に子どもたちに影響を及ぼす、非常に不確実で複雑なリスクは他にも存在する。例えば、危険な化学物質、放射線、有害廃棄物、工業汚染物質への食物、水、空気、日用品からの直接暴露などである。このような脅威は、曝露後長い年月を経て影響をもたらす可能性があり、因果関係の立証をより困難なものにしている。これらの物質への暴露は、不可逆的であったり、修復に何世代もかかるような影響をもたらし、健康や環境にとって大きな負担となる。因果関係を明らかにする能力の限界は、時として安全性の証拠と誤解される。そのため、より正確な科学的情報の必要性が、不作為の理由とされることもある。リスクの強力な証拠を必要とする硬直的な政策構造、社会的態度、既得権益による妨害が組み合わさると、政策決定者が予防措置を講じるまでに不合理な時間を待たなければならなくなることが多い。鉛、タバコ、アスベスト、その他多くの薬物に関する過去の事例は、有害性の説得力のある証拠を待つことに伴う高いコストの十分な証拠となっている。予防原則の不十分な適用によって、社会に重要な利益をもたらす行動が妨げられたり、阻止されたりしてはならないことも同様に重要である。

• 8. 子どもたちや将来の世代（およびその他の脆弱な下位集団）を環境上の健康リスクから守ることは、合理的で、利用可能な科学的情報と一致し、社会のニーズと価値観に配慮した予防的アプローチを開発するための説得力のある理由である。予防原則の適用は、特に子どもの健康保護に適している：
  • 環境ストレス要因が子ども（胎児の段階から18歳まで）に及ぼす影響の根底にある科学は、成人に及ぼす影響のそれよりも複雑で、研究も少なく、理解も進んでいない;
  • 生物学的発達の段階が異なり、変化していること、行動が異なること、体重との関係で暴露量が多いことなどから、そのような影響によって子どもが深刻な被害を受ける可能性は、成人よりも高くなる可能性がある;
  • 子どもは、社会の活動によって引き起こされるリスクのうち、大人よりも大きな割合に否応なくさらされているが、それを回避する力は弱い;
  • 雇用、自動車の運転、多くの消費財など、社会がリスクを生み出す活動から受ける恩恵は、子どもは大人に比べて割合的に少ない;
  • リスクとリスク回避の恩恵は、大人よりも子どもや社会に影響を与えるまでの時間が長い;
  • 水不足、気候変動、有害物質の発達・生殖への影響、内分泌かく乱作用、生物多様性の損失など、今日の深刻な環境的脅威の多くは、この世代の大人よりも、子どもたちやその子どもたちに、比例して大きな影響を与える可能性がある。
• 9. 予防の概念は、誤った決定がもたらす悪影響から社会を守るという原則を前提としている。そのような予期せぬ結果は、人口の中で最も弱い立場にあるグループ、特に環境を変える力を持たない人々に影響を与えることが多い。それゆえ、子どもたちや将来の世代にとって、予防原則は特別な意味を持つ。子どもたちや将来の世代に予防的アプローチを適用することで、すべての人々がより効果的に保護されるような意思決定に貢献することにもなる。子どもたちや将来の世代の健康を守り、持続可能な開発を達成することを目的として、予防的な決定を促すようデザインされたアプローチは、世界経済の相互依存の高まりや、産業活動や人間活動によって引き起こされる気候変動などの長期的な地球規模の脅威を考えると、特に重要である。

歴史的視点

• 10. 予防の概念は、医学や公衆衛生学において長い歴史を持っているが、原則としては、生態系や健康に対する、証明はされていないものの、深刻な、新たなリスクに対処するために、ドイツのVorsorgeprinzip（文字通り、「先見の明の原則」）によって確立された。この原則は、イノベーション、雇用創出、持続可能な開発を促進するために、社会は慎重に計画を立てることによって環境破壊を回避すべきであるという考え方に基づいている。1992年の欧州連合に関するマーストリヒト条約は、発生源における汚染防止とともに、予防原則を欧州の環境保健政策の中心的要素として確立した。予防原則は現在、国際環境政策の基本原則として広く受け入れられている。この原則のほとんどの解釈によれば、予防的決定とは、不確実性に直面した場合に健康や生態系への被害を防止し、より健康を保護する技術や活動の開発を刺激し、潜在的に有害な活動の推進者により大きな責任を課すものである。予防原則は、政治的、経済的、社会的不確実性が大きく、国民の信頼が低く、研究・技術革新能力が低く、健康や環境に対する負担が大きいため、経済移行期にある国々にとって特に適切である。適切な国際的支援があれば、このような国々には、過去の問題を回避し、より環境に配慮した持続可能な方法で発展するまたとない機会がある。
• 11. 1996年に改正された欧州連合条約は、採用すべき「予防的」政策と「予防的」政策を定義していない。予防は既知のリスクを軽減するための行動であり、予防はより不確実なリスクを予測し、軽減することを目的としている。この分野の政策決定は、新たな科学的、技術的、政治的課題に対応して常に進化している。欧州委員会は、不当な貿易制限を回避し、貿易相手国が欧州の政策決定をよりよく理解できるようにするため、予防原則の一貫した比例的な適用に関するガイドラインを発表した。同ガイドラインの中で、欧州委員会は、予防原則の適用は、特に不確実な状況下において、人間の健康と生態系を高水準で保護するという欧州委員会の政策にとって極めて重要であるとしている。同コミュニケーションは、リスク管理の段階で、いつ、どのように予防措置を適用するかを決定するために、無差別や行動の一貫性など、適用すべきいくつかの基準を定めている。コミュニケーションは、予防措置に関する継続的な議論の第一歩であることを強調している。
• 12. 予防原則の適用に関する欧州委員会のアプローチには、国際貿易規則との整合性を確保し、予防措置を適用するための比較的明確な閾値（懸念に対する合理的な科学的根拠）を定め、予防措置の実施前に考慮すべき点を明らかにする明確なガイドラインを提供するという利点がある。重要なのは、懸念を引き起こす合理的な科学的根拠がある場合に、時宜を得た行動を正当化するための政策手段を提供することである。不確実な状況下でも健康を守ることを目的とした決定を確実に行うことが必要であるため、欧州委員会のコミュニケーションは、潜在的な脅威が発生した場合の対応に重点を置いている。ロンドン宣言の使命の中心的な側面、すなわち、現在および将来の世代のために持続可能な条件をどのように創出するかという問題にさらに取り組むためには、不確実で複雑な状況下での予防的意思決定を改善するための手順を説明することが重要である。リスクアセスメントやリスクマネジメントの革新と同様に、予防原則の最近の精緻化によって、意思決定プロセス全体を通じて透明性を確保し、リスクアセスメントの問題を定義する際に影響を受けるコミュニティを参加させ、リスクのアセスメントと代替政策オプションのアセスメントを統合する必要性が指摘されている。
• 13. 予防原則の適用におけるこうした進展、リスク管理の進展、そしてより広範なWHO欧州地域のニーズに基づき、本書は、欧州委員会のコミュニケーションに基づき、子どもたちや将来の世代の健康を効果的に守り、持続可能な開発を達成するための予防措置の適用プロセスを初めて詳述する。このような状況において、より健康保護に配慮した意思決定を行うために予防措置を適用するには、問題の設定、知識の生産、リスクの特定と特徴づけ、リスク管理、実施後のフォローアップ、知識のギャップと研究ニーズの特定、そしてその繰り返しといったサイクル全体を通して、予防的配慮を行う必要がある。代替措置の分析、科学的ツールの拡充、研究とイノベーションへのインセンティブ、市民参加の強化といった手段は、意思決定を改善すると同時に、健康保護に対するより積極的で前向きなアプローチを実際に保証することができる。これらのステップについては、以下のセクションで概説する。

子どもたちや将来の世代の健康と持続可能な開発の文脈で、予防措置を適用するための枠組みを提案する。

• 14. 前節で述べたように、グローバル化する世界の中で、リスクの性質がますます複雑化し、人と生態系の相互関係が強まっていることを考えると、子どもに対する環境と健康のリスクに関する意思決定において、予防措置を適用するためのアプローチを開発する必要が出てきた。このようなアプローチは、公衆衛生の価値観や、健康を促進するというWHOの使命に合致したものでなければならない。このアプローチの目的は、複雑で不確実な状況下において、予防的な公衆衛生の意思決定を、透明で民主的な方法で改善するための手順を記述することである。意思決定者や社会全体が、子どもたちや将来の世代の健康を守るために予防措置を積極的に適用し、不確実な状況下でも合理的な意思決定ができるよう、指針を示すものである。以下のガイドラインは、柔軟性を持たせ、不確実性のある状況下で行われるすべての適切な決定において考慮されるべき一連のポイントを概説し、資源のレベルが異なる国々でも広く適用できるように設計されている。
• 15. 子どもに対する環境リスクの複雑な性質を考えると、このアプローチは、そのようなリスク（特に将来発生する可能性のあるリスク）をより効果的に特定・予防し、不確実性を特徴付け、予防的代替案の研究開発を刺激するために必要である。したがって、これらの分野で予防原則を適用するための効果的なアプローチは、以下のような簡単なステップ、科学的研究、政策行動に基づくことができる：
  • 意思決定における科学的手段や視点を改善・拡大する。累積的・相互作用的影響や健康との関係を含む複雑なシステムを分析できる方法論を開発する;
  • 生態系と人間の健康との関係、および生態系の劣化がもたらす長期的な影響についての理解を深める;
  • 不確実性の性質と程度をより明確にし、科学的・倫理的前提を明確にし、関係する利害関係者と価値観の範囲を拡大することにより、意思決定の透明性を高める;
  • サーベイランス・プログラムを統合的に確立することにより、リスクの早期警告を特定し、介入の有効性を理解する公衆衛生の専門家の能力を強化する;
  • 知識のギャップを特定し、より安全でクリーンな生産プロセス、製品、消費パターン、予防的介入策を開発・実施するための研究・教育プログラムを確立するための十分な支援を確保する。
• 16. 不確実で複雑なリスクに対処する場合、十分に確立されたリスクに関する既存の公衆衛生活動から注意をそらすべきではない。実際、確立されたリスクと不確実なリスクの両方に対処するための、より効率的な手段の機会を探るべきである。ここで提案されているアプローチは、より効率的な予防行動に貢献するためのもので、可能性のある脅威を早期に特定することで、その出現を予測するのに役立つ可能性がある。科学者や意思決定者に、リスクが発生する前にそれを予測し、予防するための選択肢を特定し、開発する必要性に注目させることができる。代替案の分析は不可欠であり、環境・健康保護と経済的利害の対立だけでなく、何が許容できるレベルのリスクなのかをめぐってしばしば起こる論争を防ぐのにも役立つ。したがって、このアプローチは、不確実な状況下において、より健康保護に配慮した意思決定を行うための「羅針盤」の役割を果たす。このアプローチでは、健康に対する脅威を構成するものは、WHOの健康の定義を使って、介入や技術の間接的影響などの側面を含むように広く解釈されるべきである。

子どもや将来世代の健康と持続可能な開発という文脈における予防措置の適用

• 17. このアプローチを適用することで、リスクの特定と予防、代替案の検討において、可能な限り広範な情報、利害関係者、科学的・政策的手段を用いた意思決定を促すべきである。

このアプローチは、健全な保健と環境の意思決定を確実にするための一連の手続き的ステップに重点を置き、脅威に関するすべての証拠を全体として検討し、蓄積された経験と理解から学ぶものである。

リスク、エビデンス、不確実性、影響を受ける地域社会、代替案の有無、技術的・財政的資源など、それぞれの意思決定が異なるからだ。この場合、一貫性を保つには、それぞれのケースで同じ予防的枠組みとプロセスを用いることである。結果はそれぞれのケースの事実によって異なるが、アプローチは同じだ。政策立案者は、リスクを生み出す主体に対して、それらのリスクと代替案に関する完全な情報を提供する責任を持つよう促すべきである。その目標は、政府やリスクを扱う主体が、意思決定プロセスにおいてこの発見的アプローチを内面化し、不確実な環境・健康リスクに関して予防的な「考え方」を確立することである。

• 18. 子どもたちや将来の世代の健康に予防措置を適用するためのアプローチには、次のような段階がある：
  • (i) 不確実なリスクや問題が、より徹底的な検討に値するかどうか、つまり潜在的な問題を示す十分な証拠があるかどうか、あるいは検討にかかるコストが、不作為を含む考慮された行動のコストに不釣り合いかどうかを判断する。スクリーニング・プロセスが有用な場合もある;
  • (ii) 適切であれば、リスクの根本的原因を捉えるために、問題を広範に定義する;
  • (iii) ばく露、ハザードおよびリスクに関する利用可能なすべての関連証拠を学際的な方法で検討し、関連する直接的、間接的、累積的および相互作用的影響だけでなく、変動性も考慮すること。これには、健康および生態学的影響ならびに健康傾向の基本的理解を提供するための、日常的な健康および環境モニタリングの実施を含めることができる;
  • (iv) 情報が不足している場合、簡略化した経験則、安全係数、既定値、または被ばくと影響に関する代理指標の適用を検討すること;
  • (v) 不確実性と情報のギャップを総合的に検討し、感度分析を行い、適切な場合には不確実性と知識のギャップを軽減するための研究その他の方法を特定する;
  • (vi)リスクを低減するための広範な選択肢と、それらのトレードオフ、利点、欠点を検討すること;
  • (vii)科学的証拠、代替案の検討、市民からの意見に基づき、適切な行動方針を決定する。予防措置や防護措置を実施するための多様な政策手段を、その経済的、技術的、政治的実現可能性とともに検討すること;
  • (viii) 継続的なリスク低減を確保し、介入措置の正負の影響と起こりうる予期せぬ結果を理解するために、実施後のフォローアップ措置を設ける。これには、予期せぬ悪影響を最小化し、学習を最大化するために、講じられた措置と講じられなかった措置の評価を含めるべきである。
• 19. このアプローチでは、予防措置を講じるための唯一のレシピは存在しない。何を「許容できるリスク」と考えるか、あるいは行動するのに十分な証拠と考えるかは、リスクのレベル、証拠と不確実性の強さだけでなく、リスクの大きさ、可逆性、分布、リスクを防ぐ機会の有無、国民のリスク回避傾向、社会の文化と価値観の関数である。過渡期にある国の場合、このプロセスは、優先順位付け、人間と生態系の健康の継続的改善、マルチリスク削減のための費用対効果の高い手段の特定を行うためのツールを提供することができる。
• 20. 提案されたアプローチを用いた決定は、情報に基づいた判断と常識に加え、入手可能な最善のエビデンスに基づくべきである。子どもたちや将来の世代の健康を守るための予防措置の適用には、その限界とギャップを明確にした厳密で質の高い科学が不可欠である。科学的手法と手段は、問題の性質と複雑性に合わせて選択されなければならない。したがって、予防措置を適用することは、リスクを評価し、健康や介入に関するサーベイランスを改善し、代替技術や活動を評価するためのツールを含め、意思決定の科学的根拠を改善する必要性を排除するものではなく、むしろ提唱するものである。

予防措置の種類

• 21. 子どもたちや将来の世代の健康を守るために予防原則を適用することは、必ずしも活動の中止を意味しない。常に不確実性が認識されている中でとられるものだが、予防的行動には、リスクや不確実性を特徴づけるためのさらなる研究が行われる間、一般大衆に情報を提供することから、有害な可能性のある活動に制限を課したり、特に問題がある可能性があることを示す証拠がある活動を段階的に中止したりすることまで、さまざまなものがある。予防措置の重要な側面のひとつは、潜在的に危険な活動の推進者が、それらの活動に関連するリスクを理解し、保護措置を講じるよう促す形で、責任とインセンティブを配置することである。予防措置の適用に当たってとられる行動は、国によって異なり、能力、危険にさらされているグループ、その他の経済的、社会的、政治的要因によって異なる。予防措置の種類は、その性質上複数であるべきであり、以下のようなケースに応じたものでなければならない：
  • リスクの性質、不確実性のレベル、大きさ、可逆性;
  • 誰がリスクにさらされているか（例えば、不釣り合いに影響を受けている、あるいは非常に脆弱な地域社会）;
  • 技術的・経済的実現可能性、便益、比例性、非差別性の問題;
  • リスクの予防可能性
  • 社会的価値
• 22. 予防措置は、最終的には、潜在的に有害な物質、活動、その他の条件への曝露を継続的に低減し、可能であれば除去することを目的とする。この方向で進歩を遂げるには、以下の目標を追求すべき： 1) 適切な代替物質が利用可能な場合は、危険な物質や活動をより危険性の低い物質や技術で代替することを奨励する。2) 例えば、総合的有害生物管理戦略、土地利用計画、ライフサイクル分析の利用などを通じて、健康や環境への重大な悪影響を最小限に抑えるように、生産プロセス、製品、人間活動を改善する;5) 健康への被害を防ぐための迅速な介入を可能にするため、予防的配慮を研究課題に統合する。6) 予防的行動によって引き起こされる可能性のある、予期せぬ悪影響を可能な限り最小化する。

結論

• 23. 結論として、子どもたちや将来の世代の健康を守り、持続可能な開発を達成するために予防原則を適用することは、経済活動が公衆衛生に及ぼす悪影響を減らす持続可能な方法を模索する、継続的で反復的なプロセスでなければならない。予防原則は、欧州委員会が定義しているように、科学的根拠に基づいてリスクを十分に定量化できない場合に、防護措置を奨励するための重要なリスク管理手段であり続ける必要がある。提案されたアプローチは、予防原則の適用における最近の進展を取り入れ、WHO欧州地域全体のニーズを考慮し、不確実性に直面する子どもたちや将来の世代の健康を守るための効果的な意思決定を促すよう設計された一連の検討事項を確立することに重点を置くことで、欧州委員会のコミュニケーションに基づくものである。このようなアプローチは、人間活動の悪影響から大人と生態系を守るためにも重要である。このようなアプローチは発展途上のものであり、加盟国間で研究結果、枠組み適用から学んだ教訓、科学技術のベストプラクティスを共有することで、時間の経過とともに確実に改善されていくものである。透明性を向上させ、新たな科学的手段を適用し、代替案を評価するための制度的整備が必要である。

24. 費用対効果が高く（すなわち、特定の目標を達成するために最もコストがかからない）、相乗効果をもたらす（複数のリスクに一度に対処する）予防的行動を実施することは、多くの場合、政策決定者と一般市民にとって「win-win」の状況をもたらすことができる。そのためには、そもそもリスクを回避し、健康と生態系を回復するのに役立つ、より安全でクリーンな技術や人間活動の研究・開発・革新に対するインセンティブと支援が必要である。科学や経済発展、技術革新に妥協することなく、子どもたちや将来の世代、そして大人たちや私たちが依存している生態系を守る世界を目指すには、問題が発生してから対応するのではなく、持続可能性と健康のための条件整備に向けた予防への積極的なアプローチが不可欠である。

7. 早期警告からの遅れた教訓：不確実性と無知の下での科学とガバナンスの改善

デビッド・ジー＆アンドリュー・スターリング

欧州環境機関（EEA）は、1993年に設立された欧州共同体の独立機関である。その主な任務は、欧州連合（EU）とその加盟国の政策決定機関に、環境と持続可能な開発の分野における意思決定と市民参加の改善に直接役立つ情報を提供することである。こうした活動の背景には、科学技術革新の規模とスピードの増大がある。そのため、意思決定者は、科学的に不確実で無知な状況において情報を必要とすることが多い。ここに、予防原則や汚染者負担の原則とともに、マーストリヒト欧州連合条約（European Commission, 2000）に明記された予防原則の重要性が増している。

予防原則はEUだけの問題ではない。貿易に影響を及ぼす可能性があるということは、その適用が世界的な影響を及ぼす可能性があるということである。現在、EUと米国の間では、牛肉に含まれるホルモン、遺伝子組み換え作物（GMO）、気候変動に対する予防措置の使用と適用について論争が起きている。2001年、EEAは「Late Lessons From Early Warnings（早期警告からの教訓）」を発表した： 予防原則1896-2000」を発表し、人間と生態系の健康を守るための情報と予防措置の活用、あるいは軽視を検証した。この報告書は、科学的不確実性に対する歴史的アプローチに基づいている（Gee, 1997）。予防に関する議論は、議論に使われる用語の意味の混乱によって妨げられることがあるため、私たちは、危険な技術の管理における予防の使用と不使用に関する過去の経験を分析し、そこから学び、共通のアプローチと用語を使って行うことが重要だと考えた。こうした歴史を分析することで、予防と防止に関する議論で使われる主要な用語のいくつかに、有用な定義が生まれた（Box 1）。

Box1. 不確実性と予防-用語の明確化に向けて

早期警告からの遅れた教訓：歴史から学ぶ

有害性の早期発見に対して不作為をとった理由と、その結果生じたコストを理解しようとする場合、アスベスト（Box 2参照）のような歴史的事例の検証はほとんど行われてこなかった。本レポートは、そのギャップを埋めることを目的としている。

労働者、一般市民、環境に対するさまざまな危険の中から、政府や市民社会がどの程度適切に対処したかについて結論を導き出すために、その影響について十分に知られている14の事例研究が選ばれた（Box 3参照）。もちろん、サリドマイド（James, 1965）、鉛（Millstone, 1997）、アラル海（Small, van der Meer J & Upshur REG, 2001）など、検討されなかった公衆衛生への影響や環境災害もある。これらは、意図せざる結果や、短期的利益と長期的利益の対立について、さらなる教訓を与えてくれる。ケーススタディの著者たちは、4つの重要な問いを中心に章を構成するよう求められた：

• 危害の可能性について、科学的に信頼できる「早期警告」が最初に出されたのはいつなのか？
• 規制当局やその他の機関がリスク低減のためにとった主な行動や不作為は、いつ、どのようなものだったのか？
• その結果、行動や不作為のコストと便益はどうなったのか。
• 将来の意思決定に役立つ教訓は何か？

著者はまた、「後知恵ではなく、その時点で入手可能な情報」に基づいて結論を出すよう求められた。その目的は、現在および将来の経済活動が有害であることが判明した場合に、その影響を防止する、あるいは少なくとも最小限に抑えるのに役立つような歴史から何が学べるかを確認することであり、イノベーションを阻害したり、科学を妥協させたりすることなく、そうすることであった。

ケーススタディーと執筆者は、大西洋をまたがる読者を念頭に置いて選ばれた。3つの章は、北米の問題（五大湖の汚染）か、ヨーロッパにも直接関係する問題（ベンゼン、妊娠中のDES投与）の北米での取り扱いに焦点を当て、北米の科学者が執筆している。3つの章は、北米とヨーロッパの間で対立している問題（成長促進剤としてのホルモン、アスベスト、ガソリン中のMTBE）を取り上げており、その他の章はすべて、ヨーロッパ人と同様に北米人の環境と公衆衛生に関連するものである。ケーススタディの著者は、各章で要約されている歴史が作られる過程に積極的に参加した人たちである。しかし、それぞれの分野で尊敬を集める科学者として、著者たちは4つの質問に答えるにあたって客観的な立場を取ろうとした。

ケーススタディはすべて「偽陰性」についてのものである。つまり、有害な影響についての証拠が現れるまでは、政府やその他の人々によって、一般的な暴露レベルや「管理」レベルでは無害とみなされていた薬剤や活動のことである。編集部では、予防的アプローチに基づいて措置がとられた「偽陽性」の事例も紹介したかったが、そのような事例を見つけるのは困難であった。米国で出版された『Facts versus fears』（Lieberman & Kwon, 1998）に注目したところ、「偽陽性」の事例を25例ほど紹介しようとしていたが、よく調べてみると、この報告書のためにケーススタディを書くよう依頼を受けた推薦者にとっては、十分な確証がないことが判明した。北海における下水汚泥の投棄禁止や、「Y2Kミレニアム・バグ」などがその候補として挙げられている。

予防原則の初期の使用： ロンドン、1854年

「晩年の教訓」報告書の「はじめに」は、ヨーロッパにおける予防原則の初期の使用を示している： 1854年、ロンドンでコレラが大流行した際、医師ジョン・スノーは、病気の発生パターンの観察に基づいて、ブロード・ストリートのポンプからハンドルを取り外すことを推奨した。

汚染水がコレラの原因であるという有力な証拠も、病気の病因についての理解もなかったにもかかわらず、ポンプの取っ手を外すことが、コレラの発生を抑えるのに役立ったのである。

ジョン・スノーとコレラの話には、予防的政策立案の重要な要素がいくつか含まれていた：

• ハザードとその原因について「知る」ことと、その因果関係の根底にある化学的およびその他のプロセスを「理解する」ことの間に、長いタイムラグがあること;
• 行動すること、あるいは行動しないことの潜在的なコストを重視する;
• 政策決定における少数派の科学的意見の利用（コレラの原因は汚染された空気であるという意見が多数派であったように）。

コレラ、アスベスト（スノーが行動を起こした頃に使用されるようになった）、そしてケーススタディにある他の有害物質との間には多くの相違点がある。アスベストに関する初期の警告が発表された時点で、各国政府がスノー博士と同様の予防策を採用していれば、アスベスト曝露による悲劇と莫大な費用の多くは回避できたはずだ。

今日の政治家たちは、スノー博士と同じような科学的不確実性とストレスの中で働いているが、より大規模な活動（Beck, 1992）によるより大きなリスクと不確実性（経済的、健康的、生態学的）、そしてマスメディアからのより大きな圧力（Smith, 2000）によって、より困難になっている。また、より民主的な制度で活動し、よりよく教育され、情報にアクセスできるようになった市民に対して説明責任を負う。グローバリゼーションと自由貿易の問題はさらに複雑さを増し、複雑性の科学が台頭してきていることも、科学における謙虚さと傲慢さの必要性を高めている。不釣り合いなコストをかけずに、深刻で不可逆的な影響を未然に防ごうとするこのような状況においてこそ、予防原則が役立つのである。

歴史から学ぶ？

技術リスクと不確実性の管理に関する欧州科学技術観測所（ESTO）プロジェクト（Stirling, 1999）は、この分析の最初の枠組みを提供した。ESTOプロジェクトは、予防措置に関する問題を検討するための包括的な構造を示している。EEAのケーススタディの著者たちにとって最も困難だったのは、「行動や不作為の結果としてのコストと便益は何か」ということであった。この難問は、著者たちに経済学的な素養がなかったことと、反事実の歴史を正確に特徴づけることが本質的に非常に困難であったことに起因している。また、さまざまな影響やその多様な社会的分布は、代替的な行動指針の一般的な長所と短所を決定的に評価することを困難にしている。

EEAのケーススタディの多くでは、潜在的な危険性に関する十分な情報が、規制当局の決定的な助言がなされるかなり前に入手可能になっていた。しかし、その情報は、適切な意思決定者に十分早い段階で知らされなかったか、あるいは意思決定者や他の利害関係者によって軽視されることが多かった。また、ケーススタディの中には、短期的な経済的・政治的相互作用のために、早期の警告、さらには大声での遅い警告でさえも、意思決定者によって事実上無視されたものもある（アスベスト、PCB、五大湖、二酸化硫黄と酸性化など）。したがって、遅きに失した教訓の多くは、より参加的で民主的なプロセスにおける情報の種類、質、処理、活用に関するものである。このような統合的で包括的なハザードとオプションの評価プロセスの規模と範囲は、問題となっている活動の潜在的な影響（環境、健康、社会、経済）の規模に関連づける必要がある。例えば、遺伝子組み換え作物が地球規模や世代を超えてもたらす影響は、道路バイパスがもたらす局所的な影響よりも包括的なオプション評価に値するだろう。

早期警告からの12の教訓

報告書の著者は、不確実で複雑なリスクに関する科学とガバナンスを改善するための12の特別な教訓を生み出した。

1. 不確実性だけでなく無知にも対応する

EEA報告書の中心的な教訓は、私たちの知識の性質と限界を認識し、十分に理解することの重要性に関するものである。しばしば「不確実性」と呼ばれるものには、実は重要な違いが隠されている。ケーススタディのすべての活動は、何らかの形で（公式または非公式の）リスク評価の対象となった。しかし、無視されたままであったのは、リスクアセスメントの範囲外にとどまる要因が存在するという事実上の確実性であった。これが無知の領域であり、避けられない驚きや予測できない影響の源である（囲み14.1参照）。

科学的研究の基礎のひとつが、肯定的な驚き、すなわち「発見」の予期であるのと同様に、否定的な驚きの予期をもたらすこともある。その性質上、特に複雑な、累積的な、相乗的な、あるいは間接的な影響は、従来、規制当局による評価では十分に扱われてこなかった。一見、無知への対応は不可能に思えるかもしれない。定義上未知である結果を防ぐために、どのような戦略を立てればよいのだろうか。ケーススタディの分析から、例えば以下のことが可能であることが示唆される：

• 例えば、難分解性で生物蓄積性の化学物質は、長期的に有害な影響を及ぼすリスクが高い。
• ニーズを満たすために、堅牢で適応可能な多様な技術的選択肢を用いる。これは、アスベスト、フロン、PCBのような技術の「独占」を制限し、「サプライズ」の規模を縮小するのに役立つ。
• 社会で入手可能なあらゆる情報をより効果的に収集するため、リスク評価には「一般人」や「地元」の知識だけでなく、さまざまな科学分野を活用する。
• 初期の有害な影響に関する信頼できる早期警告に基づいて、潜在的に有害な物質への特定の曝露を減らし、同じ物質（例えばPCBやアスベスト）による他の不意打ち的な影響の規模を抑える。
• 環境効率を高めてエネルギーと物質の一般的な使用を削減し、環境負荷全体を軽減することで、将来の不意打ちの規模を抑える。
• 潜在的に有害な影響を補償し、「サプライズ」が発生しなかった場合の投資資金を提供するために、賠償責任対策（法的義務や保険ボンドなど）を活用する。
• 予期せぬ結果を予見するために、将来の分析とシナリオを利用する。
• 不測の事態の「早期警告」を察知するために、より長期的な環境・健康モニタリングを行う。
• リスクを軽減するための「早期警告」行動を早めるために、より多くの、より優れた研究、およびその効果的な普及を利用することを奨励する。

2. 「早期警告」の調査と監視

十分に計画された調査と長期的なモニタリングは、不確実性の領域を体系的に特定し、無知から生じる問題に対してタイムリーに警告を発する見通しを高めるために不可欠である。不確実性と無知を認識することは、適切なリサーチ・クエスチョンを設定するのに役立つ。事例研究は、早い段階で特定された。「クリティカル・パス」な問題でさえ、必ずしもタイムリーで効果的な方法でフォローアップされたわけではないことを示している。例えば、BSEは1986年に牛の新しい病気として初めて確認されたが、母体感染がないとされることを検証するための調査（英国農水省（MAFF）の初期の立場にとって重要）は1989年まで着手されなかった。母子感染は実際に起こった。ヒツジのスクレイピーのウシへの感染性（この病気の発生源として有力な仮説）に関する実験が開始されたのは1996年のことだった。感染力があるが無症状の牛が食物連鎖に入ってくる数の調査は行われなかった。しかし、英国政府は、実際には証拠がないにもかかわらず、証拠がないことを強調し、安心感を与え続けた。

人間の経済活動が地理的により広範囲になり、時には可逆的でなくなるにつれ、「世界を実験室として」利用する（私たちが持っている唯一の実験室である）には、より賢く的を絞った生態学的・生物学的サーベイランスが必要となる。研究は不確実性や無知を減らすかもしれないが、必ずしもそうではない。研究によって不確実性が増し、新たな無知の源が明らかになる例もある。例えば、カナダで行われた様々な魚種間の相互作用の数理モデルでは、生物学的データを徐々にモデルに組み込んでいくにつれ、予測不可能性が増していくことが示唆された。より多くの研究を求める声には、取り組むべき科学的疑問、そのような研究に要する時間、その研究を実施する関連組織の独立性などを、できるだけ具体的に示すべきである。

3. 科学的知識の「盲点」やギャップを探し出し、対処する。

1985年に南極の「オゾンホール」が確認されたのは、別の目的で行われた実験の副産物であった。A

成層圏のオゾンを監視する専用の衛星観測プログラムは、それ以前に大きな枯渇を検出していたが、その結果は疑わしいとされ、脇に置かれた。もうひとつの盲点は、技術革新が歴史的な問題を解決すると主張される場合に生じることがある。例えば、アスベストによる健康への影響の改善は、労働条件が解決されたためであるとの主張が相次いだ。しかし、労働条件が改善されたとしても、疾病は依然として確認されており、曝露レベルが下がるごとにリスクを特定するのに数十年を要した。より予防的なアプローチとは、複数の学問分野やその他の知識源を用いて、このような盲点を体系的に探し出すことを意味する。このようなアプローチは、不確かな仮定や盲点を明らかにする可能性が高い学問分野間の相互作用を刺激するのに役立つ。

4. 学習に対する学際的な障害を特定し、軽減する。

有害な影響が特定の分野（例えば獣医衛生）で発生した場合、アスベストの事例では医学、抗菌薬の事例では獣医学といったように、規制評価が特定の学問分野に過度に支配されることになりかねない。これは暗黙のうちに制度的無知を生み出すことになった。MTBEのリスク評価は、主にエンジン、燃焼、大気汚染に関する知識に基づいて行われた。難分解性や重大な味と臭いの問題に関連する水質汚染の側面は、情報は入手可能であったにもかかわらず、基本的に無視された。狂牛病に関して、英国の獣医当局は、BSEがヒトに伝播する可能性は許容できるほど軽微であると考えていた。これは、ヒツジのスクレイピーとヒトのクロイツフェルト・ヤコブ病（CJD）との関連性の可能性が、感染動物の食物連鎖への持ち込みが禁止された1970年代から考えられていた米国の姿勢とは対照的である。

5. リアルワールドの条件を十分に考慮すること

リアルワールドの状況は、理論上の仮定とは大きく異なり、深刻な結果をもたらすことがある。現実の世界では、PCBの生物濃縮された代謝物は、オリジナルの市販PCB製剤を使った実験で示されたよりも毒性が高いことが判明した。また、PCBは「閉じた」オペレーティングシステム内に封じ込めることができると想定されていた。これは不可能であることが判明し、事故や整備不良の設備から食物連鎖に放出されたり、不法投棄されたりする結果となった。ハロカーボン封じ込め装置の性能と、廃炉の効率に関する楽観的な想定が、管理手段の有効性を低下させる一因となった。成長促進剤に関する科学諮問委員会は、認可された使用に関する状況や、個々の成長促進剤の評価のみを検討し、併用は検討しなかった。当局が、アスベスト製造労働者だけでなく、アスベスト使用者（あるいは工場周辺の地域住民でさえも）が粉塵への暴露による危険にさらされる可能性があることを認めたのは、アスベストの害に関する初期の警告から何十年も経ってからのことであった。

6. 主張された長所と短所を体系的に精査し、正当化する

規制当局の評価プロセスでは、一般的に、技術や製品の利点について主張される内容を、主張される利点が生じうるリアルワールドの条件の特定と評価を含めて、体系的に検証することはない。

DESの事例では、1953年に行われた臨床試験のデータから、DESは特定のグループの母親における自然流産のリスクを減らす手段として効果がないことが示された。1970年に、DESを投与された女性の娘に、まれな膣がんが増加していることが発見されたためだ。当初から有効性の主張にもっと批判的な注意が払われていれば、このような第二世代の癌のいくつかは避けられたかもしれない。

ある技術の効能を正式に正当化する必要性は稀である。電離放射線のケーススタディは、1950年代に国際放射線防護委員会によって開発された、そのような「正当化原則」の珍しい例だ。これは、子供の靴のフィッティング、毛髪の美容的除去、精神障害の治療など、放射性物質のさまざまな疑わしい、あるいは効果のない利用が増加したことに対応するものであった。過去10年ほどの間に行われたX線撮影の実態調査では、放射線量はかなり減少したものの、医療用X線の大部分は依然として臨床的に有益かどうか疑わしいという結論に達している。

様々な選択肢の環境・健康コストと便益を十分に考慮することも重要である。アスベスト、ハロカーボン、PCBなどの場合、環境・健康コストを完全に市場価格に含めることができなかったため、これらの製品は市場で不当に優位に立つことになった。その結果、技術的に優れた代替品が必要以上に長く市場に出回らないようになった。外部環境コストを内部化するメカニズムや、責任制度の実際的な実施については議論があるが、効率性と衡平性の両方の目標に効果的に対処するためには、こうした措置が不可欠である。

7. 代替案を評価し、強固で多様かつ適応可能な解決策を推進する。

長所が短所とともに精査される場合でも、単に孤立した技術や製品に注意が向けられると、重要な実践的洞察が見落とされる可能性がある。懸念されることのひとつは、ひとたび技術的なコミットメントがなされると、たとえそれが潜在的な代替技術よりも著しく劣っていたとしても、多くの制度的・市場的プロセスがその地位を強化するように作用することである。

例えば、原理的にはMTBEの機能は、バイオエタノールのような代替酸素酸塩、エンジン技術の改善、燃料自体のオクタン価の上昇によって代替されるかもしれないが、MTBEが推進された時点では、これらの代替物に関する正式な精査はほとんど行われなかったようだ。第二世代代替フロンのオゾン層破壊特性も、元の物質と比較してオゾンへの影響が比較的低いため、不当に容認されていたのかもしれない。地球温暖化の可能性がより低い、より穏やかな代替物質の存在は、適切に検討されなかった。問題をより広範に検討することで、単純な「化学物質対化学物質」の代替よりも有益な解決策が生まれるかもしれない。

代替物質の普及と生産は、環境効率、クリーン生産、クローズドループの物質フローの文化の中で行われ、代替物質よりも安全であると考えられるものを含め、すべての技術の使用と影響における将来の驚きの規模を最小化する必要がある。

8. 関連するすべての専門家の専門知識だけでなく、一般市民や地域の知識も活用する。

知識のある一般市民には、産業従事者、技術の利用者、地元に住む人々、あるいは生活様式や消費習慣のために最も強く影響を受ける人々が含まれる。一般市民が参加することの価値は、彼らがより知識が豊富であるとか、環境保護に熱心であるといった前提にあるのではなく、専門家の専門的知識に付随しうる狭い専門的視点よりも、より広い範囲にまたがり、より実社会の状況にしっかりと根ざし、より独立した視点を持っていることが多い彼らの視点を補完することにある。アスベストやPCBの歴史は、労働者が規制当局よりもずっと前に危険性を認識していた例を示している。

素人の知識のもうひとつの形態は、改善策に関するものである。例えば、漁業者は資源の枯渇に対して他の漁業者よりも予防的でないことがあるが、漁業者が予防的に行動したくても、システムの不具合のためにそれが妨げられる例はたくさんある。カナダやその他の国では、漁業者を管理に参加させ、彼らの知識や視点を十分に考慮する必要性がますます強調されている。スウェーデンの農家は、代替的な畜産技術に関する知識を持っていたため、抗菌剤を大量に使用することなく、動物の健康と成長を促進することができた。彼らは規制の議論に貴重な見識をもたらしただけでなく、規制要件に先立って自主的な管理を行うことができた。

素人の知識もまた、批判的な精査を受けるべきである。素人は、専門家の専門知識に関するこれらの結論で指摘された落とし穴や困難と無縁ではないからだ。その一例が、アスベスト労働者の間で起こった「年金受給者パーティーの誤り」である。彼らは、会社のクリスマス・パーティーに健康な年金受給者が出席していることを、アスベストが無害であることの証拠だと指摘した。

9. より広い社会的利益や価値観を考慮する

社会的・政治的対立は、規制当局が専門家の判断に偏り、一般市民の視点や価値観に注意を払わないことによって悪化する可能性がある。これは、賛否両論を広く評価する上で極めて重要である。専門家や利益団体の暗黙の前提や価値観は、公開され共有される必要がある。抗菌薬のケーススタディにおけるスウェーデンの農家は、規制プロセスが啓蒙された一般市民や消費者の価値観を反映するために、一般市民の意見がいかに役立つかを示している。

専門機関は科学的分析に重点を置きがちだが、一般市民は通常の経験（「常識」）から外れた状況を嫌う、あるいは少なくとも慎重に事を進めたいという願望を、科学的不確実性に対する合理的な反応として擁護することができる。BSEの新たな証拠に対する一般大衆の反応の主な特徴は、反芻動物が臓物や体内廃棄物を食べていることに驚きをもって反発したことである。反芻家畜の飼料に内臓を使用しないようにすれば、少なくともその後のBSEやCJD問題の規模を大幅に抑えることができたと思われる。

10. 経済的・政治的特別利益から規制の独立性を保つ

ケーススタディには、利害関係者が規制当局に不当な影響を及ぼすことがしばしばあるという証拠がある。その結果、入手可能な証拠に基づいて合理的になされるはずの決定がなされなかった。ベンゼンは1897年に強力な骨髄毒であることが証明され、アスベストの急性呼吸器影響の可能性は1898年に初めて確認され、PCBによる塩素痤瘡の最初の症例は1899年に記録され、1930年代後半には労働者への影響が知られていた。しかし、1960年代から1970年代にかけて、これらの物質による被害を抑制するために大きな進展が見られるようになった。同様に、1974年に米国で成長促進剤としてのDESが一時的に禁止解除されたのも、農業ロビーからの強い圧力に従ったものであり、代替剤が利用可能であったにもかかわらず起こったことである。

このように、独立した情報機関は、真の規制の独立性、強固なガバナンスと評価の重要な要素である。このことは、例えば欧州委員会の諮問委員会が生産者部門（例えば農業部門）から保健・消費者部門に移行することによって、ますます認識されるようになってきている。一部の加盟国やEUレベルでの独立食品機関の設立も、より独立したハザード評価機関に対するこうした懸念を反映している。

11. 学習と行動に対する制度的障害を特定し、軽減する。

アスベスト、ベンゼン、PCBのケーススタディは、政府や企業の短期的な視野が、中長期的な社会福祉にいかに悪影響を及ぼしうるかの例を示している。しかし、健康と環境の適時な保護に対する制度的障害は、他の形でも起こりうる。例えば、政権交代の時期（例えば、選挙で選ばれた政権間の政権交代）、異なる省庁や政府レベルと「その」機関の間の緊張関係、あるいは国ごとのアプローチの違いから生じるものである。

1979年の英国の公的委員会は、レンダリング産業における最低加工基準の設定を勧告した。同年末の新政権は、その結果提案された規制案を、産業界にとって不必要な負担であるとして撤回することを決定した。このような厳格な基準が、後のBSE発生をどの程度抑制したかは定かではないが、1996年のBSE危機に対する同政権の後の対応で、この種の基準の導入が大きく取り上げられたことは注目に値する。

12. 分析による麻痺を避け、懸念に合理的な根拠がある場合には予防措置を適用する。

これまでの教訓の一般的な基調は、「もっと知る」ことである。しかし、潜在的な危険についてどれだけの情報があれば、リスク低減措置を発動するのに十分だと考えられるのだろうか。情報過多や政治的意思の欠如が、時宜を得た危険削減対策の失敗につながる、分析による麻痺の危険性がある。その結果、職業用ベンゼン基準の制定が10年も遅れることになったのである。

専門家たちはしばしば、早い段階で、防護措置を講じるのに十分なことがわかっていると主張してきた。抗菌剤に関しては、1969年の英国スワン委員会がこう結論づけた： 私たちの知識にギャップがあるにもかかわらず……私たちは……私たちに提示された証拠に基づき、この評価が行動のための十分に健全な基礎であると信じる……さらなる研究を求める声が、私たちの勧告を妨げることがあってはならない」と結論づけた。アスベストやBSEのような他のケーススタディは、より早い段階で、より多くの、あるいはより的を絞った調査が、将来のコストを最小限に抑えるのに役立ったであろうことを示唆している。同様に、漁業に関しても、米国議会の生態系原則諮問委員会は次のように結論づけている： 「測定不能な実体、ランダム効果、重大な不確実性は常に存在するが、これらは生態系に基づく管理戦略の実施を遅らせる言い訳として受け入れられるものではない」

ハザード低減対策を正当化するために必要な証明のレベル（または証拠の強さ）は、経済活動の主張する便益の規模や性質、予想されるコスト、不確実性の重要性や関与する無知の種類、代替手段の利用可能性によって変化する。どのレベルの証明を使うかは、科学だけでなく、価値観や倫理観に基づく政治的選択である。

ケーススタディでは、公的機関によって有害性が証明されるまでは、その活動は無害であるというのが通常の前提であった。しかし、農薬や医薬品のように本質的に有害であると考えられる活動については、少なくとも無害であるという証拠を示す責任が、その活動の推進者に課せられている。1975年に制定されたスウェーデンの化学物質法は、同じ法律の中で、証明のレベルと証明責任の位置が異なることを明確に示している。この法律は、「科学的な危険性の疑い」に基づいて化学物質に関する予防措置を講じることを公的機関に求めているが、その後、立証責任はその物質の生産者に移り、生産者はその物質が「合理的な疑いを超えて」無害であることを示さなければならない。この例は、潜在的な危険性の証拠がすでにある場合には、無害であることを示すために高いレベルの証明が必要であるのに対し、無害であることが想定される場合には、潜在的な有害性を示すために低いレベルの証明が必要であることを示している。

無害性を証明する義務には、以下のようなものが含まれる：

• 主張される便益に照らして技術を正当化する;
• ニーズを満たす代替方法が、より危険であるか、不釣り合いなほどコストがかかる可能性が高いことを示す。
• 技術の影響を監視する。
• 「早期警告」を調査する。

結論

EEAの報告書は、その結論である12の「後期の教訓」を支える豊富な経験的歴史を提供している。これらの教訓を総合すれば、環境リスクや健康リスクについて誤った判断をすることによる将来的なコストを最小限に抑えることができるだろう。過去において、従来の科学的手法はリスクの誇張を避ける方向に偏っており、時には公共の安全と環境を犠牲にしてきた。アンダーウッド（Underwood, 1999）はこう結論付けている： 「通常、タイプII（「偽陰性」）のエラーについてはほとんど懸念されてこなかった。環境に「有利な」誤り（タイプIの誤り）を犯す可能性は意図的に小さく抑えられているが、環境問題に対して「不利な」誤りを犯す可能性はそうではない！」最近の欧州の政策立案者ワークショップの参加者は、とりわけ「『偽陽性』と『偽陰性』の発生について、より効率的で倫理的に受け入れられるバランスをとるべきである」（Swedish Environment Ministry, 2001）と結論づけた。実施されれば、EEAの教訓は、「偽陰性」の減少と、発生する可能性のある「偽陽性」によるコスト削減の両方に貢献するはずだ。

EEAの報告書のさらに重要な発見は、「不確実性」の意味について、より正確かつ厳密になる必要があるということである。リスク、不確実性、無知はそれぞれ異なる扱いを正当化する。複雑性、不確定性、曖昧性、技術分野内あるいは技術分野間の意見の相違の取り扱いにもっと注意を払うべきである（Wynne, 2001; Stirling 1999, 2003）。要するに、リスク評価はより反省的で謙虚なものになるべきである。「知識のふり」（von Hayek, 1978）には科学的なものは何もない。NRC(1996)をはじめ、米国（Omen et al., 1997）や英国（RECP, 1998）が結論づけているように、ハザード評価の事前の枠組み作りには、科学が取り組むべき問題、さまざまなリスクと便益の重み付け、包括性と具体性の間でとるべきバランス、不確実性、あいまいさ、無知の解釈といった問題について、公開の場での審議が必要である。

これらの問題が軽視されたり、暗黙の了解のままである限り、リスク評価における「知識のふり」は、関連機関、さらには科学全般の権威と信頼性を損なうことになる。スターリング（1999,2003）が指摘しているように、予防原則は反科学とは何の関係もない。実際、科学的不確実性とシステムの複雑性に対する、より厳密で強固なアプローチを体現している。

参加型アプローチのためのツールは様々な開発段階にあり、その課題は些細なものではない。しかし、これは従来のアプローチに照らし合わせなければならない。失敗の代償は産業界にとっても高くつく可能性があり、それは放射線照射食品に対する欧州市民の拒否反応や、遺伝子組み換え作物の食品応用の多くに対する欧州の反応に示されている。

これらの考察は、事実と価値観の相互浸透を認めることの重要性を示している。ポパーは、事実のみから政策案を導き出すことは合理的に不可能であることをずっと以前に指摘している（Popper, 1962）。関連する事実を構成する価値判断を明示的に認めず、それに関与することなく、意思決定の事実的根拠を過度に強調する政策は、強固な意思決定にはつながりにくいし、一般大衆に受け入れられる可能性も低い（RMNO, 2000）。

予防原則に対する批判は、しばしばイノベーションを阻害するとしている。しかし、EEAの12の教訓を実行に移せば、環境イノベーションを促進するための新たなツールの適用が促進されるだろう。利用可能な情報を最大限に活用し、建設的な解決策に焦点を当てることで、統合環境アセスメント（EFIEA, 2000; Dowlatabadi & Rotmans, 2000）、多基準マッピング（Stirling & Mayer, 1999）、建設的技術アセスメント（Rip et al 1996）、技術オプション分析（Ashford 1991, 1984; Tickner 2000）、代替案分析（O’Brien 2000）、および「what-if」シナリオと参加型シナリオ開発技法はすべて、技術的、科学的、および社会的イノベーションを奨励しながら、あいまいさ、不確実性、および社会的無知を管理するのに役立つことができる。

技術システムには、開発の比較的早い段階で特定の構成に「固定」される傾向があり、その結果、他の選択肢が閉ざされ、代替案への移行コストが上昇する。このようにして覇権を握る特定の技術は、本質的な資質とはほとんど関係がなく、偶然や「先発者」の優位性にすべてが関係するような、恣意的な理由によってそうなることがある。アスベスト、フロン、ベンゼン、PCBなどの歴史が物語るように、ある技術は社会のニーズを満たすために、事実上独占することができる。技術革新の初期段階での技術評価に上記の「予防的」アプローチを適用することで、有害な技術が「固定化」された後に導入されるよりも費用対効果の高い環境革新を促進できる場合が多い。

EEAの教訓がリスク科学と政策に与える最後の意味がある。イギリスのBSE、ベルギーのダイオキシン、フランスのHIV汚染血液などの事件を受け、ヨーロッパではリスク科学に対する国民の信頼が非常に低下している。各国政府はこのことをますます認識し、「欧州ガバナンスに関するEU白書」（2001年7月）のような対応策を策定している。この白書には、科学、技術、社会の相互反応を管理するための市民参加を改善するための提言が含まれており、欧州以外の公的機関もこの問題を推進している（例えば、ニュージーランド環境省（2001）、オーストラリア海洋局（2001）。EEAの教訓の多くで強調されている、リスク意思決定への広範な関与の必要性は、科学的専門知識の民主化というこうした広範な要請と直結している。公衆衛生や環境だけでなく、将来の技術的な道筋をどのように選択するか、そして誰がそれをコントロールするのか、その賭け金は大きいのである。

追記

欧州環境庁が『早期警告からの遅い教訓：予防原則1896-2000』を発表して以来、予防原則に対する批判が数多くなされてきた。中には議論を豊かにするものもあるが、多くは誤解に基づいている。最も一般的な誤解を以下に挙げ、明らかにする。

• 予防原則は予測ではなく、被ばく低減策につながるかもしれないし、つながらないかもしれないプロセスである。
• 予防原則は、「既知の」リスクを対象とする「予防」とは異なる。「予防」は、不確実で未知の危険やリスクに関するものである。例えば、1950年代や1960年代におけるアスベストやタバコの禁煙は、予防と予防の両方を含んでいたが 2003年における禁煙は、現在ではリスクがよく知られているため、単なる予防である。
• 予防原則は、ゼロ・リスクに基づいているのではなく、定量化可能なもの、定量化不可能なものの両方において、より低いコストで、より受容可能なリスクや危険を低減することを目的としている。
• 予防原則は、他の政策手段と同様、誤用や誤った意思決定を防止するものではない。
• 予防原則はリスク評価と同じではない。
• 予防原則は、二次的なコストや便益を含め、あらゆる種類の、そして両方向のコスト（つまり、リスクや危険を減らすために行動すること、あるいは行動しないこと）に無頓着ではない。
• 予防原則は一方的なものではない。代替物や代替案にも適用される。
• 予防原則は、不安や感情に基づくものではなく、複雑なプロセスに関するシステム科学の最良のものを用いて、不確実性の中でより賢明な意思決定を行うものである。
• 予防原則は、ケースと決定の間の一貫性や予測可能性を保証するものではない。ケースはそれぞれ異なり、事実や価値観も異なる。
• 予防原則は技術革新にブレーキをかけるものではなく、むしろ技術革新を刺激するものであり、フロン、アスベスト、ポリ塩化ビフェニルのような技術革新を阻害する独占技術と闘うことができる。