引き金となる崩壊、その5：国家災害計画のシナリオのギャップ
ドリュー・ミラー著
現実的な予想と非現実的な予想
パンデミックの専門家であり、DHSの副長官でもある医師が、2005年のNew England Journal of Medicineに寄稿し、「（1918年から1919年のインフルエンザの大流行と比較して）比較的『軽い』大流行でさえ、数百万人が死亡する恐れがある」と推定している。鳥インフルエンザ (H5N1)は、過去のH1N1インフルエンザのパンデミックよりひどいかもしれない。1918年のスペイン風邪の大流行、季節性インフルエンザ、そして専門家が10億人の死者を出す可能性があると言う、先に挙げた予想される鳥インフルエンザの大流行との対比である。現実的なClade Xのシミュレーションでは、死者数は数億人と見積もられていた。しかし、U.S. National Planning Scenariosは数万人の死者しか想定していない。
国家計画シナリオ (NPS）は、「FOR OFFICIAL USE ONLY」と記されているものの、インターネット上で容易に入手可能であり、サニタイズされた簡略版である。10年前に誤って掲載された詳細版は、今でもいくつかの州のウェブサイトに掲載されている。NPSは、「二次災害/事象」、死傷者予測、復旧に必要な資源や準備などにおいて、崩壊の結果について言及することがあるが、無視されている。
パンデミックインフルエンザのシナリオに関する公式のモデリングや研究は、楽観的な仮定を示しており、政治的に争点となる多くの問題を無視している。例えば、2007年のOSHAの記述では、買い物行動、欲しいもの、好みの買い物時間や方法などの変化を強調しているが、同じく起こりそうなパニック買い、略奪、暴力については触れていない。
2005年に開かれた外交問題評議会主催の会議では、鳥インフルエンザが発生した場合の影響について検討された。その際、死亡者数は数千人ではなく、世界人口の約2%にあたる1億3000万〜1億5000万人が死亡するパンデミックになると見積もられた。彼らの予測した影響
- 感染地域への航空便は停止する（政府が国際便を禁止しなくても、労働組合・従業員が飛行を拒否する）。
- パンデミックは1年半から2年続く（軽度のH1N1パンデミックのように1年未満ではない）。
- 国、州、市のレベルで国境を閉鎖することを決定する政治指導者も出てくるだろう。
- 食料、燃料などの基本的なサービスにも大きな影響が出るだろう。
- 一番弱いのは、ジャストインタイムデリバリーという物流システムかもしれない。
穏やかなパンデミックと法秩序の喪失、崩壊を想定した非現実的なシナリオ計画の結果は、政治的に正しい計画と重大な準備不足により、何百万人もの命を失うことになりそうである。DHSのパンデミックインフルエンザシナリオ3の前提は、DHSとブッシュホワイトハウスが発表したカトリーナの「教訓」と矛盾している。
国家計画シナリオは、対応能力に関する対話を生み出す有効なツールではあるが、最悪の災害シナリオを完全に想定しているわけではない。. .国家計画シナリオの目的が、あらゆる災害に対応するために必要な能力を特定するための基礎を提供することであるならば、シナリオは、最も破壊的な課題に直面することを迫っているはずだ。. . .[われわれは、計画シナリオをより挑戦的にするために修正しなければならない。
多くの政府報告書がそうであるように、この報告書の勧告を実行することはほとんどなかった。
もうひとつの危険な想定は、特に法執行機関や食品・輸送部門など、崩壊時の無法地帯や犠牲者の増加を避けるために重要な労働者の欠勤のレベルについてである。パンデミック対策に関する政府の出版物には、労働者の欠勤率が最大40%であることがしばしば引用されている。2009年に行われた、天然痘、SARS（重症急性呼吸器症候群）などの危険な病気にかかった医療従事者に対する出勤意向の調査では、労働者の欠勤率は40%を超えていた。多くの人は、致命的なウイルスにさらされるリスク、襲撃者に殺されるリスク、仕事中に家族や家が攻撃されるリスクを冒すよりも、家にいることにしている。
これまでの研究では、国家計画担当者が使用する40%の欠勤率の根拠を支持することはできない。このような率を設定する場合、人々が職場で負うリスクと、知らずに致命的なウイルスを家に持ち帰ったり、留守中に家族を他の危険から守るために負うリスクとを合わせた数字を反映させなければならない。米国がまだ経験したことのない規模の無法状態に加え、引き金となる出来事（パンデミック、電力システムの停止、その他の広範な大災害による信頼できる法執行機関の停止など）の影響も考慮しなければならない。ソーシャルメディアが噂やパニックを広める影響も、欠勤率に影響する可能性がある。
2009年に開催されたH1N1インフルエンザ（致死性の高いインフルエンザではない）のパンデミックへの対処に関する会議に出席したビジネスマンは、労働者の欠勤が最大の懸念事項であると述べている。欠勤率がどの程度になるかは不明だったが、世論調査を行ったところ、彼らの推定値は、先に挙げた「基準値」や「予想値」のモデル化よりもはるかに高いものだった。
致命的な組み合わせ サプライチェーンと暴力
国家計画のシナリオは、人間の性質、過去の災害経験（パンデミック、電力システムの喪失、その他の広範囲に及ぶ災害よりは重大ではない）、クレードXやダークウインターなどの演習、そして常識を無視している。カトリーナの後、無法地帯、略奪、さらにひどいことが大きな問題となった。災害復旧のために派遣された州兵のほとんどは、法の執行や警備の役割で使われた。より長く続き、はるかに致命的なパンデミックや電力システムの喪失の場合、法と秩序の喪失とその影響ははるかに深刻なものになるだろう。
災害時には、特に食料や必要物資を確保するために、略奪や暴力が発生する。ウイルスにさらされるのを避けるにせよ、略奪者を避けるにせよ、トラックの運転手は最終的に食糧の運搬は安全でないと判断することになる。DHSのインフルエンザ流行に関する文書の中には、このことについて漠然とした言及がある。「移動制限や検疫はサプライチェーンや自治体のサービスを混乱させる」、「事業計画者はある程度の社会的混乱を想定し、事業やサプライチェーンにおける直接的なセキュリティリスクについて計画する必要がある」。カトリーナは、トラック運転手が軍の護衛と保護を必要とするか、あるいは仕事を拒否する可能性があるという証拠を示した。
州兵長のブルム中将は、「最も必要とされる物資、水、食料、氷、シェルター、医薬品を積んでくるトラック運転手が、来るのを恐れていた」と報告した。と報告した。彼らは州兵の護衛を受けなければならず、そのために救援活動から他の人手を奪い、商業トラック運転手の救援に回された」と報告した。安全上の懸念から、ニューオーリンズに到着予定だった1,000人のFEMA職員は引き返さなければならず、スーパードームにいた被災者たちを動揺させることになった。パンデミックや無電源状態での法執行機関への要求レベルや無法状態は、カトリーナよりはるかにひどいものになるだろう。
食品生産、加工、流通、小売の連鎖のうち、1つでも障害が発生すれば、食品の配達が停止する可能性がある。時期にもよるが、米国南西部の移民労働者の多くは、ウイルス、犯罪にさらされるリスク、危機の際に家族と一緒にいたいという希望を避けるために、単に家に帰るだけかもしれない。食品収穫と食品製造の仕事は、一般に低技能、低賃金、高離職率の仕事である。これらの労働者の多くは、病気で休むか、仕事を辞めた方が安全だと考えるかもしれない。人々が食べ物を手に入れられないとき、あるいは手に入れられないかもしれないと恐れるとき、食べ物のために盗み、時には殺すのはギャングだけでなく、自分と家族の命を守るために努力している多くの一般人である。食料も水もない状況で、ただ家にいて死ぬということはないだろう。
数日分の生鮮食料品が、パニック買いや略奪によって数時間で消えてしまうかもしれないのは、食料品店だけではない。ガソリンスタンドは1～3日ごとに配達が必要である（通常の需要で）。病院は、患者が日常的に必要とする数日分以上の備蓄はない。浄水場では、水処理用の塩素を1～2週間分しか常備していない。パニック買いがあろうとなかろうと、食料品や生活必需品の補充にはトラック運転手が、食品加工や小売店、水道・電力システムなどにはその他の作業員が緊急に必要となる。
2006年の国土安全保障会議のパンデミックインフルエンザ実施計画では、交通従事者に対する脅威が指摘されており、無法地帯のリスクも含まれている。”輸送業者は、従業員の保護、旅行者や商品へのリスク、施設や車両への潜在的な影響を懸念するだろう。””旅行者や商品に対するリスク」とは、犯罪に対する恐れのことである。政府関係者は当然ながら、市民を犯罪の脅威から非難することに神経をとがらせているので、無法地帯という曖昧な表現がよく使われる。さらに報告書は、「高い欠勤率が予想されるため、輸送サービスが制限される可能性がある」と警告している。パンデミックのピーク時には州境の移動がますます制約され、地方での旅行制限も増えるかもしれない。」と。国のハイレベルなガイダンスでは、検疫の道路閉鎖を想定していた。これは、シナリオ3の想定でモデル化されたものでも、使われたものでもない。多くのトラック運送事業は小規模な企業である。国の計画では、「パンデミックによる業務上・財務上の負担のため、永久に業務を停止する」可能性があると警告している。
米国国防総省 (DOD）のパンデミックインフルエンザ対策の想定では、「重要インフラを保護するための通常のセキュリティサービスの提供には、連邦政府の増強が必要である」とされている。このような増強には、検疫執行の支援、圧倒された医療施設の支援、民間の法執行の支援、輸送とロジスティクスの保護が含まれる。DODの計画では、治安支援は医薬品やワクチン製造にも必要であり、市民騒乱時の支援も必要であると想定している。「DODは秩序の回復と維持のために市民法執行活動を増強する」。
国家計画のシナリオでは、ほとんどの人が家にとどまることなく出勤することを想定している。公衆衛生や医療分野以外のほとんどのインフラシステムは、通常レベルかそれに近い状態で機能し続けることが予測される。これらのシナリオは、経済が機能し続け、人々が平静を保ち、法と秩序が失われることなく、崩壊しないことを前提としている。大規模な無法地帯は、災害の影響管理計画の中で著しく軽視されている側面である。死者総数という点では、食料生産と輸送、および法の執行の運命が、死傷者を最小限に抑えるために最も重要であると思われる。
この記事は、災害復旧のギャップを埋め、長期的な社会の混乱に連鎖する可能性のある引き金となる事象に備えるための6部構成のシリーズの第5部である。