初版 1989
官僚主義 : 政府機関は何をし、なぜそれをするのか / ジェームス・Q・ウィルソン
内容
- 表紙
- タイトルページ
- 著作権
- 献辞
- 新版への序文
- 前書き
- 謝辞
- 第1部 組織
- 第1章 軍隊、刑務所、学校
- 第2章 組織に関する事項
- 第2部 操作者
- 第3章 境遇
- 第4章 信条 第5章 利害関係
- 第6章 文化 第3部 経営者
- 第7章 制約
- 第8章 人材 第9章 コンプライアンス
- 第Ⅳ部 経営者
- 第10章 芝生
- 第11章 戦略
- 第12章 革新
- 第5部 目次
- 第13章 議会
- 第14章 大統領
- 第15章 裁判所 第16章 国による違い
- 第6部 変革
- 第17章 問題
- 第18章 ルール
- 第19章 市場
- 第20章 官僚制と公共の利益
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- ノート
新版への序文
本書の中心的なテーマの一つは、政府機関の経営は、組織の効率性や生産性に最も適した方法で製品を売買したり、人を雇用・解雇したりする管理者の能力の制限によって強力に制約されるということである。法律や規制は人を雇う方法を制限し、誰かを解雇する機会を大幅に減らし、建物や設備の売買を公正さと手続きに関する無数の規則で囲んでいる。
この10年間、このような制約を変えようとする努力がなされてきた。ビル・クリントン大統領とアル・ゴア副大統領は、最初の任期を終えた時点で、連邦政府機関を「よりよく働き、よりコストのかからない」政府に変えるため、お役所仕事を減らし、顧客（つまり、政府と取引する市民）を第1に考え、従業員に権限を与えて結果を出すように誘導しようと考えた。この取り組みは、公式には「国家業績評価 (NPR）」と呼ばれ、一般には「政府の再創造 (REGO）」と呼ばれている1。
NPRの取り組みは、過去の組織再編成計画とは大きく異なるものであった。1904年から1992年の間に就任した17人の大統領のうち、11人が組織改革タスクフォースを設置し、主に説明責任の拡大、効率性の向上、大統領の権限の拡大を目指した2（説明責任とは、政策の実施者がその政策に責任を持たなければならない高官への対応力を高めるという意味である）。この取り組みは、大統領の補佐官を増やし、予算編成をより合理的にするなど、一定の成果を上げたが、お役所仕事にはほとんど手を付けなかった。
NPRは、全く異なる前提で始まった。それまでの改革が、より高い権威に対する役人の説明責任を強調していたのに対し、NPRは国民に対する役所の対応力を強調するものであった。また、従来の報告書がビジネスの効率性を訴えたのに対し、NPRは起業家文化の概念からヒントを得た。また、大統領の権限拡大が強調されていたのに対し、NPRでは政府職員の権限強化と政府に対する国民の信頼の回復がうたわれている。
NPRの主要テーマは、現代政府の「根本問題」である「大規模でトップダウンの中央集権的な官僚組織」への過度の依存を解決することであった。そのためには、「常に学び、革新し、改善する」3 「起業家的組織」の創設が必要である。このNPRは、事実上、シリコンバレーの若々しい精神とワシントンの古い伝統を融合させることを意味していた。
しかし、このような連邦政府の再編成の動きは、コンピュータチップを作ったり、インターネット販売プログラムを発明したりする賢い若者への賞賛ではなく、連邦政府に対する国民の信頼が急激に低下していることを逆手に取ったものであった。1964年には、国民の4分の3が「連邦政府の役人は正しいことをする」と信頼していたが、今では4分の1以下である。おそらく、国民を第1に考え、お役所仕事を減らせば、国民はもっと政府を好きになるだろうと、NPRのスタッフは考えた。官僚も、国民を第1に考え、お役所仕事を減らせば、自分たちの仕事も好きになるかもしれない。
しかし、国民を第1に考えることは、最終的には国民を指揮し、刑務所に送ることさえできる権限を持つ政府では、難しいことだ。なぜなら、企業は顧客を獲得するために互いに競争するが、政府は誰とも競争しないからだ。売上と利益を見れば良い仕事をしているかどうかが分かる企業では、お役所仕事を減らすことは可能かもしれないが、政府機関では（通常）売上も利益も扱わないので、お役所仕事を減らすことはずっと難しい。
政府を変えることは難しいが、真剣な取り組みがなされている。NPRが始まる数年前に書かれた本書の内容を修正すべき、2つの重要な変化について説明しよう。
調達
本書のいくつかの箇所で、政府が高価な品物を購入するのは難しいことがわかる。なぜなら、政府は、購入したい品物を、気が遠くなるほど詳細に説明し（しばしば、これらの品物を販売する企業との有益な接触なしに）、次に入札のための広告を出さなければならないからだ。通常、その入札が、より高い値段をつける会社よりも能力の劣る会社からであったとしても、提示された最低の価格を受け入れなければならない。
例えば、公共機関がコンピュータを買おうとする場合、事業会社と同じようなやり方では買えない。後者は、メーカーに相談し、適切なマシンを見つける、あるいは設計するための支援を受けることになる。多くの場合、彼らは自分たちが欲しいコンピュータについて説明することなく、知り合いで信頼できる会社から必要なものを購入し、時には製品とサービスの適切な組み合わせを得るために高い価格を支払う。しかし、政府機関にはこのような選択肢はない。実際、そうしようとすることさえ法的措置を招くことになる。このような場合、後述するように、政府機関の購買担当者は、談合、便宜供与、不公平、甘利な取引などで非難される可能性がある。このように、政府の購買担当者がサプライヤーとの過去の経験やその企業の無形の資質を考慮することは、ほとんど不可能であった。その代わり、政府機関は、自分たちが欲しいものを説明した入念な報告書を作成し、それから封印された入札を受け付け、最も低い入札者に売却しなければならない。そのため、役に立たない会社が売った二流のコンピュータを手にすることが多いのは、驚くにはあたらない。
政府にとって、物を買うということは決して小さな問題ではない。毎年(1990年代後半)約2000億ドル(約30兆円)を使って、企業から物品を購入している。これは連邦予算全体の7分の1に相当する。
1990年代に入ってから、政府の購買活動のあり方を改善するための取り組みが行われた。コンピュータの話をした学者であるスティーブン・ケルマンは、クリントン大統領によって、行政管理予算局の一部である連邦調達政策局 (OFPP）の責任者に任命された。ケルマン氏の購買改善への試みは、NPRのスタッフにも支持された。ケルマンは、1994年の連邦調達合理化法と1995年の連邦調達改革法という2つの重要な法案を議会を説得して通過させた5。これらの法律とケルマンの官僚的な働きかけによって、いくつかの変化が生じた。これらの法律とケルマンの官僚的な働きかけにより、いくつかの変化が起こった。この法律は、10万ドル未満のものであれば、入念な契約をせずに、すぐに購入できるようにした。また、購買担当者の多くは、一般家庭と同じようにクレジットカードを使って企業から消耗品を購入し、複雑な注文書を作成する必要がなくなった。そして、いくつかの機関は、資材の購入先を決定する際に、企業の過去の実績を考慮することに同意した。（もちろん、放置された企業も文句は言えるが、その場合は、「なぜ、その企業を見送ったのか」という理由を文書で記録し、自己防衛することができるようになったのだ）。
同時に、国防総省の役人たちは、独自の判断で、新しい軍用ハードウェアの要求の詳細を減らし始め、その代わりにハードウェアの性能目標を強調した。国防総省が調達方針の変さらに最も力を注いだのは、おそらく最も得をする立場にあったからだろう。当時、国防総省の予算は大幅に削減されていた。そのため、欲しい新しい装備品を購入するためには、調達資金を拡大しなければならない。より安く、よりシンプルに物を買うことができれば、必要なものをより多く買うことができる。(国防総省は請負業者との付き合い方を変え始めたので、本書に書かれていることは少し古くなっている）。
しかし、法律がどうであれ、省庁がどうであれ、調達改革の問題は残っている。ケルマンは、重要な問題は実施、つまり、より合理的な方法で物を購入するように役人を説得することであることを発見した。何世代もの公務員が、特定のサプライヤーを贔屓しているように見えたり、長大な購買仕様書を作成しなかったりして、問題を起こしてきたことを考えると、この懸念は無理からぬことである。いずれにせよ、調達に関する多くの制限は、まだ国の法律として残っていた。法律では、アメリカ企業からの購入を奨励し、中小企業を支援し、女性、障害者、退役軍人、人種的少数派が経営する企業を特別に優遇するよう、各機関に義務付け続けている。
驚くべきは、こうした懸念や法律にもかかわらず、多くの政府関係者が物の買い方についてより効率的であろうと努力している事実である。法制度も役人に対する制約の一部ではあるが、法律が機能する文化もまた同様である。この文化が長期にわたって変わるかどうかは、時間だけが教えてくれるだろう。
人事
NPRは、連邦政府の人事政策の改革も望んでいた。1993年、人事管理局 (OPM）のトップは「根本的な変化」を求めていると述べたが6、NPRはこの考えを支持し、各省庁に独自の人事制度を運営させる、政府職員に手続きに従うのではなく、結果を出すことに責任を持たせる、起業家的行動を奨励するなどのアイデアを提示した。クリントン大統領は、彼らが望む変化を示すために、人事専門家が何十年もかけて蓄積した、絶望的に長く、知的に乾燥したすべての規則の遺産である連邦人事マニュアルを全廃した。
しかし、実際に人を雇い、管理するという点では、あまり変化がない。OPMは、公務員規則を一元的に執行する従来の役割を放棄し、代わりに各省庁の長が独自に労働者を採用するのを支援する役割を担うはずであった。また、NPRは、ほとんどの連邦政府職員をカバーしている15種類の給与体系をより少数の給与レベルに変更し、各機関が機関のニーズと職員の能力に基づいてより自由に賃金を決定できるようにすることを強く求めている。
しかし、こうした新しいアプローチを具体化し、一部の人事担当者の意識を変えるような法案は、今のところ成立していない。公務員簡素化法、連邦人事制度改革法、オムニバス公務員改革法などの法案があるが、いずれも成立に至らなかった。これらの法律が成立すれば、人事が各政府機関に分散され、OPMの従来の権限が大幅に縮小されるはずであった。
法案が成立しなかっただけでなく、公務員そのものが小さくなっている。クリントン時代に連邦政府の雇用は約12%縮小した（最大の敗因は国防総省）。この削減の一部は、定年を迎えていない連邦政府職員の買い取りによって得られたものである。しかし、この買収は連邦政府の労働力を高齢化させ、トップとなるべき多くの若者を奪うことになった。
それでも、いくつかの改革は行われた。連邦航空局 (FAA）は、優秀な航空管制官を確保するため、多くの旧公務員制度が適用除外となった。内国歳入庁 (IRS）に対する世間の大きな批判を受け、その人事政策に役立つと思われる措置がとられた。また、いくつかの機関では、人事管理について改善がなされた。
しかし、全新人労働者の70%近くが、中央で行われる試験と採用という古いシステムを経ずに採用されたとはいえ、連邦政府で働く有能な人材を確保するのは依然として困難である。連邦政府の給与水準は民間より低いことが多く、高度な技術を持つ人材の獲得競争は激しく、民族的・人種的マイノリティをどれだけ採用するかにも気を配らなければならない時代となった。しかし、人事文化そのものは変わっていない。パトリシア・W・イングラハムが報告しているように、連邦政府機関はこの規則に慣れてしまい、従い続けている8。
本書で紹介した連邦政府経営改善のためのパイロットプロジェクト、特にチャイナレイク海軍航空基地における雇用と給与の改善の取り組みは、一部の人々が期待したほどには、まだ影響力を発揮していないようである。本書が当初示唆したように、議会や他の連邦政府機関は、チャイナレイクや他の数カ所で試みられたことにあまり共感していない。
クリントン大統領は、いくつかの省庁に「再発明研究所」を設立し、新しいアプローチを試みた。これは、従業員からの提案をもとに、くだらない規則を捨てる方法を探るという、どちらかといえば非公式な取り組みであった。（ある研究所では、職員が入念な書面による承認を得ることなく、25ドルや30ドルといった少額を機関のクレジットカードにチャージできるようにする方法を考え出した）。このような研究所は、まだ重要な変化の源となる可能性があるが、それを判断するのは時期尚早である。
人の雇用と管理の方法を変えることがなぜこれほど難しいのか、その中心的な理由は、私たちの公務員観に組み込まれた矛盾にあるのだろう。イングラハムが指摘するように、これらの法律は常に分裂した人格を持っている。「政治的独立性と政治的説明責任のバランスをとることは、NPRが従業員の”エンパワーメント」についてどう言おうとも、非常に難しいことである。Paul Lightが言うように、現実にはルールが支配することになる。政府は、「厳格に定められた規則や規制を遵守することによって、官僚の裁量を制限する」10。
官僚制をよりよく機能させるために
1993年、議会は、個人の業績、機関の業績、社会的目標をより容易に結びつけることを目的とした法律である政府業績結果法を可決し、大統領はこれに署名した。その仕組みのひとつが、職員の業績評価である。
しかし、この評価はどのようにして実現されるのだろうか。企業では、従業員の給与は政府の給与体系ではなく、経営陣によって決められ、（インセンティブ報酬制度がある場合は）従業員の業績と、多くの場合、企業全体の業績とが連動して決められる。会社の業績（利益、市場シェア、株価）が良ければ、従業員は給与を受け取ることができる。給与の正確な金額は、理論上、会社の成功に対する各従業員の貢献度に基づいて決まる。これとは対照的に、政府機関では、給与は主に法律で定められており、政府機関全体がどのような成果を上げたかを示す指標はほとんど存在しない。その結果、政府機関の業績評価は非常に高くなりがちである。なぜなら、評価を行う管理者は、評価を低くする客観的な根拠がほとんどないことを知っているからだ。そして、そのような根拠もなく、低い評価をされれば、高い評価を受けた上司の友人に対するえこひいきと受け取られ、職員から不満が出るに違いない。
調達や人事で起こったことを考えれば、今後もより良いパフォーマンスを求める声が上がるだろうが、本書は官僚制の物語であり、出版当時の物語と根本的に変える必要はないだろう。
NPRは、よりコストの低い政府を作りたいと考えている。しかし、本当のコスト削減、つまり納税者が実感できるようなコスト削減は、政府運営にわずかな改善を加えるのではなく、政府が管理するプログラムを削減することによって達成できる。しかし、有権者は政府の支出を減らすことを望んでいるが、犯罪撲滅、薬物乱用、教育、公民権、環境など幅広いプログラムにもっとお金を使うことも望んでいる。1950年代には、これらのプログラムのどれもが連邦予算の重要な部分を占めていなかった。当時政府が行っていたのは、郵便物の配達、高速道路の建設、公園の整備、研究、さまざまな利益への補助金、国家の防衛といった、むしろ単純なことに限られていた。今日、郵便物の配達の良し悪し、高速道路や公園の建設費、補助金の支給の早さなどで、政府の業績を測ることはかなり容易だろう。しかし、薬物乱用の削減、公民権の強化、子供たちの教育など、どの機関もその成果を測定することは不可能に近い。
しかし、ハーバート・カウフマンが指摘するように、お役所仕事とは、通常、政府の運営方法を制限することによって自分たちの利益を守ろうとする組織化された政治団体によって生み出されるものである12。例えば、多くの団体が高速道路の改善を望んでいるが、より良いというのは、よく建設され、安価であるだけでなく、他の利益にも資する方法で建設されているという意味である。次のような例を考えてみよう。1956年、連邦道路補助法が州間高速道路システムをわずか28ページの法律で作り上げた。その35年後、この法律はIntermodal Surface Transportation Efficiency Actによって再承認されたが、この新しい法律は293ページもあるものだった。この長さの違いは、制約の掛け算で説明することができる。1991年までに私たちは、単に高速道路を建設するだけでなく、大量輸送を支援し、大気汚染を減らし、シートベルトやオートバイのヘルメットを奨励し、史跡を保護し、浸食や屋外広告を規制し、アスファルトの製造に再生ゴムを使い、鉄や鋼を米国内のメーカーから買い、女性を不利な立場にある人として規定し、ネイティブアメリカンの居留地を保護するなど、さまざまなことを行うようにしたかった。調べてみてほしい。しかし、1991年の高速道路法案によって、職員の権限が強化されたとは思えないし、職員の管理が容易になったとも思えない。
明らかに、政府に対する国民の信頼は、政府がより少ないことを行っていた時代よりもずっと低くなっている。敵対的なメディアの台頭、ベトナムやウォーターゲートの影響、ある種の社会問題の増加など、多くの理由があるのは間違いない。しかし、もう一つの理由は、政府に対する信頼が低下していることである。それは、政府が、誰にでもできることではなく、うまくできないことをたくさんやろうとしているからだ。
それは、企業がより良い人材を雇用しているからではなく、（囚われの）市民に奉仕するのではなく、顧客を獲得するために競争しているからなのだ。NPRは政府を顧客にとってフレンドリーなものにしたいと考えており、いくつかの機関にはより良い情報を配布し、政府の手続きについてより明確なガイダンスを提供し、3回鳴らしただけで電話に出るようにさせることに成功するのは間違いないだろう。マクドナルドやバーガーキングの最低賃金の従業員と同じように、政府機関でも良い扱いを受けることができれば、それは素晴らしいことだろう。しかし、ここ数日、マクドナルドと地元の郵便局の両方を訪れたが、NPRや他の政府の取り組みが大きな変化をもたらすとは楽観視できない。
ここまで、政府が働く上での制約を長々と述べてきたため、私が政治体制について悲観的になっていると思われるかもしれない。そんなことはない。どの民主主義政府にもこうした問題はある。そしてわが国の政府は、こうした欠点に目を向け、最悪の欠点のいくつかを直そうとして、他の多くの政府よりもよくやっている。実際、ほとんどの民主主義政府の基準からすれば、この国の多くの機関は海外の対応機関よりも友好的で協力的である。つまり、市民に奉仕する機関はより友好的で応答的であり、市民を規制する機関はより厳格で敵対的であるということである。
この本は、官僚制について一般的に言われていることを述べたものである。10年前に出版された本だが、その中心的なテーマはどれも見直す必要はない。もちろん、調達や人事をめぐる争いが続いているように、官僚制の運用の細かい部分は変わってきている。そして、やがて、NPRは重要な変化の遺産を残すかもしれない。しかし、今のところ、NPRの実際の効果を判断するのは時期尚早であるとしか言いようがない。つまり、今回のような取り組みによって細部が変化したとしても、大局的な見方は変わらないということだ。
J.Q.W.
前書き
本書は、政府機関、すなわち官僚機構がなぜそのような行動をとるのかを説明するための書である。海外の政府機関の行動に関心を持つ人々にとって、ここには教訓があるかもしれないが、主な焦点は米国にある。巻末には、米国と外国の官僚制の違いについて、1章分の考察を加えている。
警察、学校、CIA、軍隊、国務省、規制委員会、郵政省、社会保障庁、陸軍工兵隊、森林局など、多くの官僚機構の詳細が書かれている。本書は、単に本を長くするためではなく、官僚制が、時に言われるような単純で均一な現象ではないことを読者に説得するために、詳細な情報を提供している。現実はしばしば学者の理論や一般的な偏見に合致しない。
近代国家の進化に関心を持つ歴史学者や社会学者は、社会の官僚化について理解しなければならなかった。マックス・ウェーバーはこの伝統の創始者であり、彼の具体的な主張の多くは反証されてはいるが、今でも精読に値する人物である。しかし、そのような読み方をすると、官僚制をモノリス、つまり、一般規則を特定のケースに適用することによって政府の行動の予測可能性を高めるために存在する、社会組織の独特な形態として見ることになる。その構成員は、職権を持ち、生涯キャリアを積み、高い社会的評価を得ており、官僚制を市民や政治家がしばしば無駄な闘争をするような圧倒的な力を持つように、権力のレバーを操作している。
この見解は部分的には正しいが、実質的な修正なしにこれを受け入れると、読者はアメリカの官僚制の（そしておそらく官僚制全般の）いくつかの重要な特徴を理解するのに不十分なままになってしまうだろう。多くの官庁は、一般規則を特定のケースに適用できないだけでなく、自分たちの方針を明確な一般規則という形で示そうとする努力にも積極的に抵抗している。多くの官庁では、役職に応じた権限を持つ職員が、受けた専門的な訓練に応じた権限を持つ職員に権力と重要性を奪われつつある。官僚制の圧倒的な権力は、わが国の議会が官僚制に異議を唱え、叱責し、影響を与えることが容易であることと矛盾しない。官僚の行動は、規則的で予測可能な場合もあるが、不規則で予測不可能な場合もある。変化に抵抗する官僚組織もあれば、常に構造の再編成や教義の修正に取り組んでいるように見える官僚組織もある。マックス・ウェーバーの洞察は有用であるが、それはある時点までである。その点を超えると、一般化よりも区別の方が重要になる。
経済学者や政治学者は、かつて企業の行動を説明するために使われたのと同じ分析方法を政府機関に適用し始めている。起業家が自分の「効用」を最大化すると考えられているように、官僚も自分の「効用」を最大化すると考えられるようになった。企業人の効用は利益であり、官僚の効用は利益に近いもの、すなわち給与、地位、権力であるとされる。官僚も企業経営者も人間である以上、好きなものは少ないより多い方がいいと考えるのは理にかなっている。この合理的な仮定によって、官僚の行動に関するいくつかの興味深い理論が生み出されたが、これまでのところ、その理論はあまり説明になっていない。その理由の一つは、官僚の選好が多様であることだ。彼らがより高い給料やより豪華なオフィスやより大きな予算を得ようと努力していると仮定しても、彼らの行動の一部しか説明できないからだ。それに、官僚はビジネスマンほど自分の給料やオフィスや予算をコントロールできない。これらの理由、あるいはまだ発見されていない他の理由により、実際に新しい仕事を引き受けることを拒否したり、今行っている仕事を放棄しようとする政府機関があっても、驚くにはあたらないだろう。
市民や納税者は、官僚を自分たちの世界観で捉えている。官僚とは、無気力で、無能で、毎日毎日、お役所仕事と書類の束を作り、その上、自分たちの仕事をするのを避けるために、あらゆる手段を講じる。このような機関は、主に無駄、詐欺、虐待、不始末を生み出している。このような見方が誇張であることは、政府機関に対する個人的な経験について尋ねた世論調査でも明らかである。回答者の大多数は、政府機関の職員が親切で、親しみやすく、有能で、良い経験であったと答えている1。このことは、怠け者で無能な官僚は、国民が目にすることのない別の機関で働いているに違いない、ということを意味しているにすぎない。しかし、その機関が何であるかはよくわからない。誰もそれを特定することができないようだが、誰もがそれが存在するはずだと確信している。もしかしたら、435円のハンマーを買ってくれる機関かもしれない。しかし、よくよく調べてみると、それもちょっと大げさで、435ドルのハンマーは存在しないことがわかる。(第17章で、私はそれを試してみるつもりだ。）
行政学を専攻する学生たちは、数え切れないほどの政府機関について詳細な研究を行い、もしそのすべてをじっくりと読むことができれば、このような事態を見通すことができるようになるだろう。これらの本を読めば、官僚の中にはハッカーもいるが大半はそうではないこと、政府機関には利己的な活動も多いが純粋に大きな目標に向かっているように見えるものも多いこと、ウェーバー型の官僚機構のように規則を作り適用する機関とそうでない機関があることなどがわかるだろう。しかし、そのすべてをじっくりと読む人はそう多くはないだろう。私はそれを試みた。この本は、私が発見したことを要約したものである。
四半世紀以上にわたる官僚的組織に関する教育と研究、他の研究者が書いた本や論文、そして（特に）長年にわたって私と一緒に研究してきた大学院生が書いた博士論文とゼミの論文を参考にしている。このような学術的な知識は、3年間の海軍士官としての経験や、さまざまな大統領委員会の非常勤顧問や委員としての個人的な経験によって補われている。しかし、この本に書かれているのは、すでに出版されている資料にない「内部情報」ばかりである。私は、最近流行している「キス・アンド・テイル」式の回顧録が嫌いである。その多くは、著者がかつて受けた公の信頼を汚している。時折、FBI、CIA、国務省、麻薬取締局の働きについて、無報酬の記事が掲載されることがある。これらは（特に断りのない限り）、顧問という立場で私が個人的に観察したことに由来している。これらの組織を研究する学者であれば、特権的なアクセス権がなくても、すぐに同じことを学ぶことができると思う。
私は、この本が、官僚の行動に関するシンプルでエレガントな包括的理論を証明するような、あるいは少なくとも説明するような形で提供されればと願っている。私が若く目まぐるしい学者だった頃、そのような理論が（理想的には私自身によって）生み出されるのではないかという期待を持っていた。いくつかのバージョンに挑戦してみたこともある。しかし、その結果は、官僚制の理論ではなく、官僚制のある側面に関する長い理論のリストに、ささやかな追加をしたに過ぎなかった。30年以上前、ジェームズ・G・マーチとハーバート・A・サイモンは、「組織については（理論的な興味は）それほど多く語られてこなかったが、さまざまな言語で何度も語られてきた」と書いている。2 これは、人々がいまだにマーチとサイモンの研究をある点の裏付けとして頻繁に引用していることから明らかなように、今でもほとんど同じである。この数十年間、このテーマと格闘してきた結果、私は「組織論」と呼ぶに値するものが存在するのかどうか、重大な疑念を抱くようになった。理論は存在するだろうが、大抵の場合、あまりに抽象的で一般的であるため、ほとんど説明できないだろう。興味深い説明は存在するだろうし、中には事実で裏付けられたものもあるだろうが、それは部分的で、場所や時間に縛られた洞察に過ぎないだろう。多くの学者が私の意見に反対している。それはそれで結構なことだ。包括的で体系的、かつ検証済みの理論があれば、多種多様な組織に関する多くの興味深い事柄を本当に説明できるようになり、私にとってこれ以上の喜びはない。その一方で、政府機関について現在わかっていることを、その複雑さのすべて（あるいは少なくともその大部分）において、しかも実際の官僚組織で起こっていることにできるだけ近くなるように、誰かが示してくれれば、公論や大学生にとって役に立つだろうと思う。
本書は理論的なものでも、実践的なものでもない。本書を読んでも、政府機関の運営方法について学ぶことはあまりないだろう。（ただし、政府機関を変えようと最善を尽くしても、なぜそのような運営が続くのかについては学べるかもしれない）。では、なぜこの本を読むのか？それは、あなたが興味を持ち、政府がなぜそのように機能するのかについてもう少し知りたいと思うかもしれないからだ。私にとっては、それだけで十分な理由である。この30年間、ずっとそうだった。
謝辞
私の最大の恩人は、一緒に仕事をする機会に恵まれ、官僚制と行政について多くのことを学んできた学生たちである。この後の章では、彼らの論文や書籍、記事を引用しているが、私は彼らから、学術的な引用の慣習では伝えきれないほど多くのことを学んだ。
この人たちの研究の多くと、私自身の研究のほとんどは、アルフレッド・スローン財団からの助成金によって、最初はハーバード大学に、その後UCLAに、何年にもわたって支えられてきた。財団の副理事長であるアーサー・シンガー氏は、早くから私が公共経営について学ぼうとする努力に関心を持ち、私に確固たる励ましと財政的支援を与えてくれた。知的で、関心が高く、忍耐強く、寛容で、完璧な財団の幹部であると私は考えている。
何人かの同僚がこの本の全体を読み、コメントを寄せてくれた。エドワード・C・バンフィールド、ピーター・B・クラーク、マーサ・ダーティック、ジョン・J・ディルリオ・ジュニア、エリザベス・ラングビー、テリー・モー、ジョン・ティアニーなどである。また、特に詳しい章を選んで読んでいただいた方もいる。Joel Aberbach, Eliot Cohen, Morris Fiorina, Christopher Foreman, J. Ronald Fox, Bernard Frieden, Richard Helms, Norris Hogans, Robert Katzmann, Arthur Maass, Shep Melnick, Jeremy Rabkin, Susan Rainville, Stephen Rosen, Gary Schmitt, Kevin Sheehan, Curtis J. Smith, Nina Stewart そして Charles Wolf. 彼らの助言にもかかわらず、私は間違いなくこの後に続くページに浸透しているであろう誤りと脱落を保持することにこだわった。
また、クリストファー・フォアマン、ロバート・カッツマン、ジョン・ティアニーという3人の研究者が、それぞれ専門としている機関や問題についての調査を引き受けてくれた。カリフォルニアの人間であれば、東部に戻って直接研究しなければ知り得ないような事柄を、多忙なスケジュールの合間を縫って、快く教えてくれたことに感謝している。また、Martha DerthickとSteven Kelmanには、それぞれ社会保障庁と連邦調達政策についての（当時）未発表の原稿を読ませてもらった恩義がある。
Julia Watt LiebeskindとCarlos Juarezからは、貴重な研究支援を受けた。
特に、UCLAのJohn Anderson Graduate School of Managementとその学部長であるClay La Forceにはお世話になった。理由は定かではないが、クレイとその同僚たちは、経営学とはまったく関係のないところで、私自身の研究上の関心を追求することを可能にしてくれた。
J. Q. W.