災害救助におけるポリセントリック（多中心主義）
Polycentricity in Disaster Relief

要旨

The Cultural and Political Economy of Recovery（復興の文化と政治経済）」の主要な側面は、連邦政府、地方自治体、個人、民間組織など、さまざまなレベルの災害救援者を比較することである。このマルチレベルの分析は、災害救援における多中心性についての議論の機会を提供する。

ポリセントリック（多心性）とは、意思決定権が複数の組織に分散しており、各組織が共有の法規則の中で自律性を発揮できるような秩序である。

本稿では、災害救援における多中心性の意味について考察する。

1. はじめに

ハリケーン・カトリーナの被害は、ニューオーリンズ地域の個人や地元組織から米国連邦緊急事態管理庁（FEMA）に至るまで、社会組織のあらゆるレベルのアクターによる災害救援活動を促した。このような多様な対応は、さまざまなタイプの災害救援者の相対的な有効性を観察し、比較するユニークな機会を生み出す1。しかし、制度分析を明確にするためには、災害救援の提供者が孤立して活動することはないという事実が妨げになる。しかし、制度的な分析を明確にするためには、災害救援を行う者が孤立して活動しているわけではなく、多数の個人と組織が、同一ではないが、類似した一連の目標を持って活動していることが必要である。災害救援を行うさまざまな提供者の行動や意図が重複しているため、どのような制度構造が危機に対応した効果的な救援を行うことができるのか、その理解を大きく妨げている。

「復興の文化的・政治的経済学」は、行動と結果の間のフィードバックループがあいまいな状況において、制度比較の問題を克服するための重要な戦略を示している。特に、Chamlee-Wrightは、洪水の被害を受けたコミュニティに住む個人と、災害後の復興に向けた地方や連邦政府の様々な試みとの間の相互作用について詳細な情報を掘り起こすインタビュープロセスを利用している。このように、管轄が重複し、間接的なフィードバックメカニズムが存在する中で、災害救援者を比較することで、Emily Chamlee-Wrightは、災害救援における多中心性の議論の土台を築いている。多中心的な秩序とは、意思決定権が、共有された法規則のなかで自律性を発揮することができる複数の組織に分散している秩序である。Chamlee-Wrightは、このような観点から災害救援を明確に取り上げてはいないが、彼女の分析は、自己統治と重複する管轄権の間の相互作用に関する問題を提起しており、多中心性の概念と密接に関連している。

本論文の目的は、災害救援の提供が、統治システムの性質（そのシステムが主にモノセントリックかポリセントリックか）に影響されるいくつかの方法を探ることである。まず（第2節）、災害救援の政治経済に関する既存の文献のテーマを検討する。次に、米国における災害救援について、モノセントリックとポリセントリックの両秩序の文脈で議論する（第3節）。第4節では、モノセントリックな秩序の便益とコストについて考察し、第5節では、災害救援提供の文脈におけるポリセントリックな秩序の主な便益とコストについて探求している。第6節は結論である。

2. 災害救援の政治経済学

今日まで、政治経済学の伝統に基づく研究者は、政府による災害救援に関連する3つのカテゴリーの議論に焦点をあててきた。第一は、災害救援が伝統的な公共財の定義づけを満たしていないことである。伝統的な公共財の理論では、公共財と見なされるためには、消費において非競合的であり、排除不可能であることが要求される。この条件を満たす財は、価格設定とただ乗りの問題から、市場が最適な量の財を供給することに「失敗」する。この市場の失敗を是正するためには、政府の介入によって生産を増やし、最適な生産水準に近づける必要があると主張される。

しかし、Shughart(2011)が主張するように、災害救援の構成要素の多くは希少であり、それゆえに競争的であるため、災害救援は必要な基準を満たさない。被災者の救助に必要なチームや道具は供給が限られており、飲料水や医療などの緊急物資も有限でしか入手できない。また、これらの財は容易に排除可能であるため、災害救援活動の大部分は、公共財とみなされるための両方の基準を即座に満たさないことになる（Shughart 2011）。カトリーナの例で特に印象深いのは、住居の代わりとしてトレーラーの購入が行われたことである。トレーラーハウスは、非排除的かつ非競合的であるため、公共財というよりも私的財として位置づけられる。

次の2つの論点は、政府関係者が災害救援を行う際に直面するインセンティブと知識の問題である。その一つは、政治制度には、災害救援の最適な提供とは相容れないインセンティブが存在する、というものである。例えば、選挙期間中に災害が発生する確率は低いため、選挙で選ばれた公務員は、長期的な予防システムやインフラの整備を遅らせ、より即効性があり、容易に観察できるプロジェクトを優先するインセンティブがある（Congleton 2006;Shughart 2006,2011;and Sobel and Leeson 2006）。さらに、自然災害は本質的に不確実な出来事であり、この不確実性が資金支出における政治的腐敗の機会を生み出す（Boettke et al.）

政府による災害救援の第三の批判は、政治家が目の前の問題に対処するために必要な知識を持っていないことである。災害後の環境における救助や復興に必要な物資の配分が、供給者と被災者の計画を調整する問題である限り、公務員は、目の前の具体的な状況についてより良い知識を持つ地元のアクターと比べて不利になると考えられる（Boettke et al.2007;Sobel and Leeson 2006,2007）。

災害時や災害後の資源配分において市場の知識が果たす役割は、経済学が災害救援の問題に対して持つ最も基本的な教訓であろう（Carden 2010）。これは、単に存在する情報を集めるという問題ではなく、文脈に固有で、しばしば明確にすることができない知識を含んでいる。このような立場から、このカテゴリーの議論は、中央計画に対するミーゼスとハイエクのよく知られた「知識の問題」の議論を拡張したものである。市場プロセスがなければ、中央計画者は資源をその価値を最大化するように配分するために必要な知識を有していない。このことは重要である。なぜなら、必要な知識がなければ、政府当局は「正しい」災害救援を「正しい」量だけ提供しているかどうかを知る術がないからだ。カトリーナの後のトレーラー提供についてもう一度考えてみよう。知識問題の論理で予測されるように、この私的財の公的提供は実際に期待通りに機能し、トレーラーがどこにもない、あるいは使われないまま放置されているという証拠がある（Chamlee-Wright 2010: 95,98-9,156-6;Sobel and Leeson 2006: 64-67）。

「復興の文化的・政治的経済」は、災害救援の政治経済におけるこれら3つのカテゴリーそれぞれに寄与している。しかし、この本は、災害救援の代替手段を検討させ、また、それらの代替手段が良くも悪くも互いにどのように影響しあうかを検討させるという点でも、新しい貢献をしている。チャムリー=ライトは、政府が災害救援を行わなければならないと、前もって仮定することはできないことを実証している。実際、『復興の文化的・政治的経済学』の最も重要な洞察のひとつは、民間の災害救援は強固で効果的でありうるということである。政府による災害救援の取り組みは失敗する可能性があるだけでなく、民間による災害救援の取り組みを遅らせる可能性がある。このように、公的な災害救援と民間の災害救援の相互作用を考慮することで、災害救援のための各構造の長所と短所をより詳細に検討することができるのが、シャムリー=ライトの分析の力である。

3. ポリセントリックな秩序における災害救援

「復興の文化的・政治的経済学」では、政治、経済、社会の各領域を相互に関連する一つのシステムとして考えている。このアプローチにより、シャムリー=ライトは、カトリーナに対する公的対応と私的対応の現実を比較する立場にある。政治的現実と政治的理想、経済的現実と経済的理想、社会的現実と社会的理想を比較するのではなく、この三位一体の制度におけるあらゆる立場の個人の災害対応行動を、単一の枠組みの中で起きているものとして提示し、直接比較できるようにしているのだ。その結果、ほぼすべての章において、民間と公共の災害救援活動の双方向的な相互作用が繰り返しテーマとして浮上することになる。

災害に対する民間と公共の対応の相互作用に注目することで、シャムリー・ライトの研究は、災害救援活動のポリセントリックな性質を表面化させている（Storr and Haeffle-Bache 2011も参照のこと）。ポリセントリック・システムとは、意思決定権が複数の組織に分散しており、それぞれが憲法で定められた権限の範囲内で自律的に行動する能力を有しているシステムのことである。このように、ポリセントリックな秩序は、権力を持つ個人や組織が、統治する権限を持つ人々によって確立されたルールによって、その行動を制約されるセルフガバナンスのシステムである。これに対して、権威の独占は、単一の意思決定主体によるモノセントリックなシステムを意味する。その秩序の中で生活する個人によって作られる法のルールは共有されない、なぜなら「共有」が全くないからだ。協力も権力に対するチェックも、シングルエージェントシステムに固有の必要条件ではない（Ostrom,Tiebout,and Warren 1961;Boettke 2009）。

ここで重要なのは、ポリセントリックな秩序は、単に権限が分散しただけのシステムではないということである。分権化は、何らかの独占的な権限を持つ者が、その業務の一部をよりローカルな規模で管理した方が経済的に効率的である、あるいは政治的に都合がよいと考える場合に生じる。このような利益を得るために、独占的な権限をより小さな単位、あるいは地理的に異なる単位に分割し、それらを中央の組織が完全に包含するようにするのだ。これに対して、多中心主義とは、個人の行動によって、ある決定に対する適切な権力の所在が決定される自発的な連合体の形態である。政府の特定の機能が影響を受ける個人の意思を反映している場合、「様々な管轄権の領域の拡大や縮小は、参加者の間の一般的な合意を反映する」（Wagner 2005: 185）。

米国における災害救援は、ポリセントリックとモノセントリックの両方の特徴を備えていると理解するのが最も適切であろう。一方、複数の災害救援組織が同時に機能することは、多中心性を意味するようである。例えば、ハリケーン・カトリーナの場合、FEMA、ルイジアナ州政府、ニューオリンズ市政府、そして民間の個人や組織といった複数の組織が、災害救援に資源を向ける何らかの権利を持ち、あるいは災害発生後にその権利を充当している。しかし、あるシステムをポリセントリックと呼ぶには、活動する組織が自律的であると同時に、法の支配によって効果的に制約されている必要がある。FEMAが下層組織の自律的な計画を侵食していること（詳細は後述）は、米国のシステムがモノセントリックな秩序の特徴を多く有していることを示している。

このように、米国の災害救援は、純粋な多中心主義でもなく、純粋な単中心主義でもないように思われるが、実際、これが最も妥当な解釈であろう。多心主義とは、種類よりもむしろ程度の問題である。どのようなシステムであっても、時間の経過とともに多かれ少なかれ多中心的になる可能性があり、多中心性に向かうと、統治される共同体に属する個人の欲望に対する統治組織の反応性が高まることが特徴的である。このように、純粋な多中心主義と純粋な単中心主義という2つの側面から考えることは、ハリケーン・カトリーナをはじめとする災害救援活動に関わったさまざまな関係者を整理する上で有用であろう。たとえば、FEMAはほぼ一方的に行動し、他の組織との協力を促し、支援対象であるコミュニティに対する説明責任を維持するためのメタ・ルールの影響をほとんど受けなかった。これは、FEMAが単一中心主義に近いといえる。これとは対照的に、Chamlee-Wrightが分析したコミュニティ組織は、危機に対応する他の個人や組織と生産的に協力しながら、個々のコミュニティのメンバーが許容する範囲内の権限しか持たずに活動していた。このような組織は、よりポリセントリックに近いといえる。このように、さまざまな組織形態があることから、経済学のツールを使って、比較的単心的な組織と比較的多心的な組織の効率性を検討することができる。

4. モノセントリックな組織のメリットとコスト

理論的には、単心的な秩序は多心的な秩序に比べて3つの異なる利点がある。第一に、単心的なシステムは、管轄権が拡大されているため、規模の経済が働く財の生産拡大による利益をより容易に享受することができる。これに対し、多心的なシステムでは、同じ結果を得るために、契約と協力のプロセスが必要となる。このような場合、小さな単位は、規模の経済を利用するために、他の小さな単位と契約しなければならない。例えば、発電所のような固定費の高い財は、小さな町の住民には法外なコストがかかるかもしれないが、大きな都市が提供する生産規模があれば、収益性を確保することができる。

第二に、フリーライダー問題は、一元的なシステムのもとでは、可能な限り排除される。中央政府の強制力によって、外部性を内部化することができる。一方、多中心的なシステムでは、災害への備えや救援戦略への参加を強制することは困難である。例えば、堤防に投資した地域社会は、その地域社会を洪水から守るだけでなく、近隣の地域社会も守ることができる。堤防建設に伴う正の波及効果を考えれば、経済理論的には、何らかの政府の介入がなければ、防災は十分に供給されないと予測される。

第三に、政治的な協力は、その計画を実行するために他者からの協力を必要としない単一中心的な体制の下では、より単純化されるであろう。カトリーナの後、多くの救援機関の対応は、しばしば相互矛盾を生じていた。シャムリー・ライトの顕著な例として、セント・ベルナード公立学区のドリス・ヴォワティエ教育長が挙げられる。彼女は、他の管轄区域と強く対立し、自分のコミュニティを守るために地元と連邦の法律に何度も違反することになった。彼女は、避難命令を無視して避難できない人々を支援しただけでなく、FEMA職員が交代で担当する規則に頻繁に違反したり無視したりしたため、連邦資産の不正使用で捜査の対象となった。(Chamlee-Wright 2010: 90-6,142-3）。このような協力の欠如は、一元的な秩序の中では、排除されないまでも、最小限にとどめられるだろう。

災害救援を一元的な秩序に依存することには、いくつかのコストがある。第一は、官僚的なヒエラルキーがもたらすコストである。このような階層があると、一元化された計画を、協力を得ることなく実施することが可能になる一方で、最も効率的な計画は何かということを、一元化された機関が理解することも難しくなる。非営利団体である政府官僚は経済的な計算ができない（Mises 1944）。したがって、国民をより豊かにするためにどのように資源を配分するかという経済的な問題に対する解決策を発見することができない。

この「プランナーの問題」はすべての政府官僚を悩ませているが、官僚の階層が大きくなればなるほど、ますます深刻になる。この理由は、災害救援を一元的に行うことのもう一つのコストと密接に関係している。つまり、階層が上がれば上がるほど、公的な意思決定者は、災害救援の提供について意思決定する大多数の市民から離れる可能性が高くなるのだ。

また、災害救援を行う際に単層的な命令が誤りを犯しやすいもう一つの理由は、階層的な意思決定連鎖の中での情報の喪失に関連している。Tullock(1965)が指摘するように、官僚的階層が次第に大きくなると、階層の頂点からその下層への情報連鎖も大きくなる。このため、官僚の階層間で情報がリレーされる際に、コミュニケーションの連鎖にノイズが入り込む可能性が高くなるのだ。Ostrom,Tiebout and Warren(1961: 837)は、単層的な秩序は「自らの階層的・官僚的構造の複雑さの犠牲となる」可能性が高く、非効率と市民の要求への非応答を招くと指摘し、この論理をとらえている。

Chamlee-Wright(2010)は、災害救援の文脈で、官僚制がもたらす関連コストを明らかにしている。彼女の分析によれば、官僚機構は効率的な計画を策定するのに苦労するだけでなく、（計画の効率性とは無関係に）計画を決定するのに長い時間を要することがある。このような惰性は、Tullockが強調したように、政府機関の内部の仕組みに起因するものであるが、資源と権力をめぐる政府機関間の競争にも起因するものである。また、Chamlee-Wright(2010: 133-137)は、どのような計画であっても調整がつかないと、「シグナルノイズ」が発生し、民間アクターが機能しにくく、災害復旧活動に従事しにくくなることを指摘している。

また、一元的な秩序には最終的なコストがかかる。小規模な災害救援が効率的である場合（規模の経済がない場合、フリーライダー問題がない場合、地元の知識が成功に不可欠な場合など）、地域レベルの災害救援を排除するか、最低でも制限することになるのだ。そうすることで、単心的な秩序は、多心的な秩序に関連する潜在的な利点を排除する。

5. 多元的な秩序のメリットとコスト

多心的な秩序は、単心的な秩序とは逆に、利益とコストの両方を伴う。ポリセントリック・オーダーには、モノセントリック・オーダーと比較して2つの明確な利点がある。1つ目は、ポリセントリックシステムがより大規模な提供に適応できる柔軟性を持っていることだ。もうひとつは、ポリセントリックと知識の有効活用の間にあるユニークな関係である。これらの利点について、それぞれ順番に考察していく。

多心的な秩序は、より大規模な財の提供のために契約や協力を行うという選択肢を提供するが、単心的なシステムはそのような選択肢を提供しない。なぜなら、モノセントリックな組織は、定義上、財の唯一の提供者となるからだ。このため、小規模な企業規模が最適となるような状況でも、小規模な財の提供は、効果的に排除されてしまう（Boettke,Coyne,and Leeson 2011）。このようなモノセントリックなガバナンスがもたらす潜在的な弊害は、Chamlee-Wright(2010)の第3章「災害後の集団行動」（Collective Action in the Wake of Disaster）で明らかにされている。この章や他の章を通じて浮かび上がってくるテーマは、調整に必要な多くの側面が、大規模な組織では提供できない即応性を必要としているということである。たとえば、Sobel and Leeson(2006)は、連邦政府の対応が遅れると予想される理由を2つ挙げている。災害の深刻さと性質を完全に把握してから連邦政府高官に届くまでに時間がかかることに加え、政治の場における不作為への偏りや責任の回避によって、対応がさらに遅れることが多い。

『復興の文化的・政治的経済』には、地元の対応の迅速さと、時に政府高官による衝撃的な遅れを対比させる事例が数多く掲載されている。企業、学校、教会、その他のコミュニティ組織は、数日から数週間のうちに活動を再開している。困っている地域社会にサービスを提供するだけでなく、これらの企業の少なくとも3分の1が一時的な生活支援や住宅修理のローンを提供した。ニューオーリンズで最も成功した復興物語の中心であるベトナムのメアリークイーン教会のヴィエン神父は、洪水の間も教区民に寄り添い、ハリケーンのわずか5週間後にミサのために教区民を呼び寄せた。セント・バーナード教区のドリス・ヴィオティエは、2カ月あまりの間に700人以上の生徒が通う学校を再開した（Chamlee-Wright 2010: 49,61-3,90-6）。ウォルマートは3週間以内に地元の126店舗のうち113店舗を再開し、ホームデポやフェデックスといった他の重要な救援業者も同様に素早く対応した（Shughart 2011）。これとは対照的に、ニューオリンズ市と連携して中央主導の復興計画を策定したブリングニューオリンズバックコミッションは 2007年6月まで、初期計画の承認すら得られないという苦境に立たされた（Chamlee-Wright 2010: 39-42）。

災害救援の民間と公共の提供者のパフォーマンスの差は、モノセントリックな力が代替提供者の努力を抑制することによって、さらに深刻なものとなる。一社に完全に権力が集中している純粋な一元的秩序では、他の努力を台無しにするようなことはないだろう。そこにあるのは、FEMAかBring New Orleans Back Commission（ニューオーリンズ復興委員会）という一人のプレーヤーだけである。しかし、このような不完全な多心的秩序であっても、相対的に権力が集中したプレーヤーは、地元の小さな競争相手の努力に干渉することができる。例えば、カトリーナ後のニューオーリンズでは、連邦政府の行動が地域経済の活性化をさまざまな形で大きく阻害した。連邦議会は失業手当を延長し、労働者の地域社会への復帰を阻んだ。さらに、FEMAが低スキルの労働者に提供した比較的高い賃金は、民間プロジェクトの方が地域社会にとってより価値があったかもしれないにもかかわらず、FEMAが指示した清掃プロジェクトを補助することで労働市場を歪めた（Chamlee-Wright 2010: 145）。

一元的な秩序の硬直性と限界の裏返しとして、多元的な秩序には、さまざまな規模の提供に適応する柔軟性がある。地方は、互いに自発的に契約して資源と権限をプールすることで、規模の経済から得られる利益と、通常、大規模な公的提供によってのみ得られると想定される外部性の排除を獲得することが可能である。契約に対する制約がなければ、個々の管轄区域が最適な提供規模に達するまで契約することで、コアシアン的な解決策が達成されるであろう（Boettke,Coyne,and Leeson 2011）。しかし、このようなメカニズムが存在しないため、単一元的な秩序をより小規模な提供に向かわせることはできない。

さらに、ポリセントリック・オーダーがモノセントリック・オーダーより優れている点は、災害に効果的に対応するために必要な地域の知識に適応することができる点である。Sobel and Leeson(2007)は、災害発生時に伝達すべき知識として、(1)災害の発生場所、性質、深刻さ、(2)誰がどの救援物資を持っているか、誰がその物資を最も必要としているか、(3)特定の災害救援活動がその目的を有効に達成しているかどうかというフィードバック、の3種類を挙げている。経済的調整の問題を解決するために一般的に期待されるメカニズムは市場であり、その中で供給者と需要の計画は、価格変動と損益への対応プロセスを通じて整合される。多中心型システムが知識を取り込む上で本質的に有利なのは、規模が小さく、災害の影響や被災者のニーズをより密接に把握しているガバナンスセンターが持つローカルな知識にある。

この点を説明するために、FEMAとニューオーリンズ復興委員会が、破壊され腐敗した家を再建しようとする個人の計画を定期的かつ直接的に妨害したことを考えてみよう。このため、個人が持つ時間や場所に関する知識を活用することが制限された。例えば、カルヴィン・ハンプトンの家は、保険会社によると家が受けた損傷が軽微であったにもかかわらず、事前の連絡もなく、彼の不在中に市によってブルドーザーで破壊された。中には、嵐の数ヵ月後まで自分の土地に戻ることが許されなかった住民もいた。Chamlee-Wrightは、Bring New Orleans Back CommissionのコンサルタントであるUrban Land Instituteのパネリストの発言を引用して、「（ニューオーリンズの）公共住宅は今や公的資源であり、もはや私有地と考えることはできない」（Chamlee-Wright 2010：135）、と述べている。

前述のように、一元的な秩序は、どのような文脈においても中央計画者が直面する「計画者問題」に直面する。具体的には、プランナーは市場のコンテクストの外で働いているため、資源を最も価値の高い用途に配分するために必要な知識へのアクセスを欠いているのだ。さらに、Chamlee-Wright(2010)が強調しているように、民間災害救援には、評判、ソーシャルネットワークなど、一元的な災害救援の下では欠けている別のフィードバックメカニズムが存在する。

ポリセントリックな秩序は、コストがかからないわけではない。具体的には、一元的な注文に伴う便益を生み出すことができない場合がある。例えば、災害救援を現地で行う場合、現地のニーズをより反映した計画を立てることができるが、現地の提供者が単独で行う場合、規模の経済を生かせなかったり、フリーライダーの問題に悩まされたりする可能性がある。

一元的な命令と多元的な命令の相対的な効率性は、ケースバイケースで異なる。このような比較をする場合、前のセクションで述べたモノセントリックな秩序の相対的な利益とコストを、ポリセントリックな秩序に関連するものと比較検討することが重要である。

6. 結論

エミリ・シャムリー・ライトの『復興の文化的・政治的経済学』は、防災と復興における中央集権化の利点に関する前提に重要な課題を投げかけている。彼女の研究は、潜在的な災害救援者の多様な相互作用の偏在性と重要性を強調することによって、支配的な統治システムの性質に関するさらなる考察が、災害救援活動の種類と質の両方に影響を及ぼすことを示唆している。災害状況において何が問題になっているかを考えると、災害救援を提供するための代替的なガバナンス構造に対する理解を深めることが最も重要である。Chamlee-Wrightの研究は、この点で重要な第一歩となる。