ガーデニング食糧・インフラ危機

国土安全保障の計画 米国における食糧危機への備えにおいて、ビクトリーガーデンとフィデル・カストロが我々に教えてくれること
Homeland security planning: what victory gardens and Fidel Castro can teach us in preparing for food crises in the United States

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pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/19999291/

Food and Drug Law Journalに掲載された記事 – 2009年1月

A. ブライアン・エンドレス

イリノイ大学 アーバナ・シャンペーン校

39件の出版物 233件の引用

「過去を思い出さない者は、それを繰り返すに違いない」。

緊急事態は常に進歩のために必要であった。ランプを生み出したのは暗闇であった。コンパスを生み出したのは霧であった。探検に駆り立てたのは飢えであった。….

自分の資源に投げ出されることは、まさに不幸のどん底に落とされることだ。なぜなら、そのとき我々の能力は、それまで感知できなかった発達を遂げ、エネルギーを発揮するからだ3。

I. はじめに

脅威が増大する中、「食糧安全保障」という言葉は、個人が日常的に十分な栄養を摂取する基本的権利に加え、連邦、州、地方政府が危機の際に十分な食糧供給を維持する計画を策定しているという保証を含むように発展してきた”。2001年9月11日とハリケーン・カトリーナの米国での災害は、残念ながら、政府の緊急事態への備えが不十分、あるいは全く存在しないことが、備えのない地域住民に悲惨な結果を招くことを示している。将来のテロ攻撃、エネルギー不足、深刻な経済不況、食糧生産地域での破滅的な天候または気候関連事象は、地域的なものから全国的なものまで、さまざまな期間の供給不足と加工システムによって、米国の食糧システムを偶発的および故意の破壊に対して脆弱にさせている7。 同様に、大量の食品を一箇所で加工し、内容物を複数のバッチに混合することは、相当数の消費者に危害を加える機会を増やすことになる。こうした生産の選択の結果、食品は長距離を移動し、大多数の消費者のもとに届くまでに大量のエネルギーを必要とする。残念ながら、農業部門へのテロ攻撃がなかったのは「意図的というよりによるもの」2であり、米国民は複雑な食品サプライチェーンの「見えない」ことから誤った安心感を得続けている。3

Complicated(複雑)complex(複雑)は、農業の文脈では意味あいが異なる類似した2つの言葉である。4 自然のシステムは、進化的にその複雑さを増す傾向がある。5 一方、産業社会は、構造の多様性(複雑さ)を、複雑なパターンで配置された単一栽培に置き換えている。16 Dahlberg教授は、複雑なシステムとの対比で、時計の例を用いて、複雑なシステムの問題点を示している。時計は複雑だが、部品(歯車、バネ、針など)は少なく、単純な構造をしている。冗長性はなく、1つの部品が故障すると、時計は動かなくなる。7 このような複雑な機能特化は、産業用農業システムにも当てはまる。典型的な単作農業は、化石燃料や長距離輸送網への依存と相まって、弾力性に欠ける複雑で柔軟性に欠けるシステムを作り出している8一つのノードが故障すれば、システムは機能不全に陥り、広範囲に及ぶ経済の混乱、政府機関への信頼の喪失、社会の不安定を引き起こす。9 一方、複数の地方/地域の食糧システムからなる複雑なシステムは、冗長性と適応性のある制度によって、システム内の 1 つの「歯車」の故障を補うことができるため、より弾力性に富んでいる。21

国家レベルの食糧供給システムの経済的効率性と普及性のために、「食糧庫」分析を実施したり、急性または長期の食糧危機に備えることができる計画を作成した都市計画者はほとんどいない。22 食糧システムは、「家庭から近隣、地域など、さまざまなレベルで存在し得る」23 。これらのそれぞれのシステムの中には、程度の差こそあれ、いくつかの下位部分が存在するが、この文脈で最も重要なのは以下の部分である。

  • 1) 生産の投入物とプロセス、
  • 2) 流通、
  • 3) 食糧の調理と保存、
  •  4) 消費

である24。

連邦政府は、国土安全保障計画の中で、地域および地方の食糧ネットワークの役割を考慮していない。その代わりに、連邦政府の国土安全保障は、農業と食品に関連して、価格が高騰し続け環境に悪影響を及ぼす石油化学製品の投入、集中的な生産・加工市場、遠方の顧客にサービスを提供するための輸送に大きく依存する、従来の農業の現状を前提にしている。政府は、食品の長距離輸送による脅威を無視して、分散した食品調達にのみ依存している。食品と安全保障に関する事項を規制する権限は、多数の連邦機関に分散しており、その結果、実際の危機において機能する能力が疑問視されている下位機関のほとんど包括的でない網の目のような状態になっている。25 これまでに実施または提案された連邦政府の措置は、脅威の特定、生産・加工拠点における意図的な汚染を検出するための機構とプロセスの改善、およびこれらの手法に関連する科学的研究の強化が中心である。こうした規制はすべての生産者や加工業者にとってコストがかかるが、小規模な事業者にとっては最大の負担となる可能性が高い。26

食料価格の慢性的な上昇に対抗するために地元のフードシステムが果たすことのできる重要な役割は、深刻な経済不況の時期にはなおさら重要で あるが、米国の指導者たちはそれを見失ってはいない。2008年4月のホワイトハウスでのブリーフィングで、ブッシュ元大統領は質問に答えて、次のように述べた。「非常に創造的な政策になると思うのだが、欠乏に対処するための方法として、また、国家が自立し、自活できるようにするためのインフラを整備する方法として、地元の農家から食料を購入することだ」と述べた27。ミシェル・オバマは、第二次世界大戦後初めてホワイトハウスでガーデニングを行い、28 オバマ夫妻は、有名な地元食品支持者をパーソナル・シェフとして雇った。3″ 食料および燃料コストの上昇と、食品の安全性の劇的低下(例:米国ピーナッツ社)により、輸入食品と検査が不十分で長距離移動する国内調達の食品に依存する現在の農業および食品モデルについて再考する必要に迫られている。 こうした考え方に付随して、地域や地方のシステムは、危機に対する「システムの脆弱性を軽減する上で、重要かつ事実上認識されていない役割」を担っていることが認識されている。小ロットでの加工は、汚染される可能性のある食品の量を減らし、その結果、食品安全の事故による社会的影響を減らすことができる顧客は小規模な生産者やその施設、手法を直接知ることができるため、私的な食品安全の抑止力として機能する可能性がある。食品生産と流通のよく発達した地域および地方のネットワークは、遠方の食品供給源への依存を減らし、危機が発生した場合に生産 および/または流通が中断されるリスクを排除する。長期的には、多様でより地域に根ざした農業部門は、より強靭で、エネルギー不足や価格高騰、遺伝子浸食、土壌肥沃度の低下、肥満と関連医療費、抗生物質耐性、環境汚染、気候変動など、国家安全保障に対するより慢性的な脅威と戦う能力を備えているかもしれない33。

2 つの歴史的な例は、連邦政府の政策が、深刻な危機の最中に食糧安全保障を達成するために、地域および地方の食糧システムをどのように統合することができるかについて、重要な洞察を与えてくれる。第二次世界大戦中、アメリカの家庭菜園家は、連邦政府のビクトリー・ガーデン園プログラムを通じて、国の生鮮食品の40%を供給したが、同時に、戦争前の大規模農業関係者に有利な商品生産政策も維持した。しかし、こうした取り組みの焦点は、都市部においてより栄養価の高い食品へのアクセスを高めることであり、深刻な食糧危機への備えではない。国家安全保障の観点から都市の食糧システムを支援する連邦政府のリーダーシップは、あったとしてもほとんど存在しない。1990 年代初めのソ連圏の貿易崩壊によって引き起こされたキューバの最近の食糧危機は、米国の政策立案者に、都市部のガーデニングで補った持続可能な実践を行う小規模農家に再び重点を置いて、食糧自給を達成する方法を伝えることができる、もう一つの歴史的事例である36。

この記事の目的は、地域および地方の食糧システムを強化し、連邦政府の食糧安全保障計画に統合することで、市民が食糧緊急事態に最もよく備 えることができるように、政府の行動に火をつけることだ。この記事では、まず、第二次世界大戦中に民間人の食糧供給ニーズのかなりの部分を満たすために、地域と地元の食糧 ネットワークを採用した法律、規制、および政策について検証する。また、冷戦終結後、ソ連の補助金やエネルギーと食糧の優遇措置が一夜にして打ち切られ、強制的な食糧自給を達成しようとした最近のキューバの取り組みについても考察している。こうした歴史的な経験から、この記事は、現在の米国政府の食糧緊急事態に対する計画を批判している。地域や地方の食糧システムを奨励し、強化し、統合するような食糧に特化した計画がまったくないことを指摘している。この記事は、地域と地方のネットワークの自律性と柔軟性を維持することと、緊急時の食糧生産と流通に対する国家政府の監督と調整の必要性との間でバランスを取らなければならないことを念頭に置きながら、これらのモデルのある側面が、効果的な食糧緊急事態計画を策定するための現在の連邦政府の取り組みに役立つはずであると結論づけている。

II. 第二次世界大戦中の食糧政策と食糧自給率

第二次世界大戦中の米国の食糧政策は、国家安全保障上の危機の際に食糧安全保障をいかに確保するか、そして場合によっては、いかに確保しないかについて、有益な教訓を与えてくれるものである。第二次世界大戦が国内外の食糧生産と流通システムに与えた要求は、将来起こりうるものと同種のものではないかもしれないが、危機の程度は類似している可能性があり、したがって第二次世界大戦中にとられた措置は、現代の食糧危機計画の出発点として有用である。

第二次世界大戦中の政策と現在の計画の共通点は、発生し得る食糧危機の広がりに対する先見の明がないことだ。戦争前および戦争初期段階における米国の食糧政策立案者は、大規模な戦争が米国の食糧システム にもたらす圧倒的な需要を十分に予見し、計画することができなかった37 。生産段階での潜在的汚染事象への対応にほぼ全面 的に焦点を当てることによって、現在の米国の食糧安全保障計画は、同様の誤りを犯している可能性がある。準拠した国家レベルの農業および食品加工システムの能力にのみ依存すると、システムの他の側面への衝撃によって引き起こされる慢性的な食糧不足に対応する、地域の食品ネットワークの可能性が無視される。

危機の時代には、食糧事情は急速に変化する。したがって、食糧の生産と市場チャネルへの搬入には時間がかかるため、食糧計画は事前に行う必要がある。たとえば、1930年代後半の食糧余剰からわずか数年で、食糧計画の不備や無策の影響が明らかになった。1939 年、ヨーロッパ大陸での戦争が迫っていたにもかかわらず、米国政府は余剰食糧を購入しており、大多数のアメリカ人は、戦争がアメリカの海岸に到達する可能性が低くても、バターでは なく銃が必要だと考えていた(38) 。1941年4月までに、米国は戦時食糧官僚機構を徐々に組織し始め、新たに成立したレ ンドリース法に基づいて、急増する英国の食糧危機を満たすために農業生産を動員した(41) 。42 1942 年半ば、国内の食糧供給が逼迫すると、米国政府は「より公平な分配」を確保するための一連の 命令を実施した(43)。1943 年までに、米国における飢饉と食糧不足の恐怖が日常的に見出しを飾 るようになった。軍隊に必要な食糧、民間生産から軍事生産への移行、レンドリース・プログラム、雇用(と賃金)の 増加に起因する消費者需要の増加が組み合わさって、「食糧とその他の消費財の需要と供給の深刻な不均衡」を作り出したのである(45) 。45

A. 配分、食糧発注、配給、および価格支持

第二次世界大戦の食糧計画担当者は、最終的には、戦時中の食糧費総額は 4%減少し、食糧生産は 40%増加するという、目に見える成果を組織して達成したが、これらの長期的成果は、小規模生産者を刺激し、直ちに過剰生産能力を持つ生産者を支援するよりも、すでに生産能力 に達している大規模農場の生産性を高めることに頼っていた。

ある評論家はこう述べている。

[農務省と軍用食糧管理局は、家族規模の農家よりも大規模農家を優遇していたことを認めざるを得ない。前者は、追加生産が必要なときに、すでにほとんど生産能力を超えていたのである。小規模農家を刺激し、援助するために多くのことができたのは間違いない。しかし、それは実行されず、1943年の春、農務長官は、アメリカ農業への援助の方向性について難しい行政上の選択を迫られ、大規模農家に軍配を上げたのである。農務長官の行動の賢明さを疑問視する多くの証拠が集められている。41

しかし、このように大規模農業と食品産業が重視されるようになったとしても、戦争機構を養うための食糧需要の増大、闇市場の台頭、食糧価格のインフレがもたらす食糧不足を防ぐことはできなかったルーズベルト政権は、食糧業界の一部の人々の反対と抵抗を押し切って、利用可能な食糧資源の配分、食糧発注、価格支持、食糧配給を制定せざるを得なくなった(48)。

しかし、残念ながら、以下の項で述べるように、連邦政府は、世界大戦による食糧供給と配給の問題に対処するための明確で効率的な行政組織を考案し、実施することに苦心した。行政は、適切な政策ミックスを模索する一方で、プログラム的な開始と停止を繰り返し、間違いなく戦争努力と国土安全保障の社会的感覚を妨げた。もちろん、現代の危機から生じる食糧関連の問題をすべて予見することは不可能であろう。しかし、慎重に構築されたモデル政策と適応可能な官僚機構は、食糧生産または流通に影響を及ぼす大災害が発生した場合に備えて、事前に起草され準備されている必要がある。したがって、今日のプランナーは、以下に概説する政策を、危機管理対応の潜在的要素として考慮する必要がある。第二次世界大戦中の連邦政府の対応が長い目で見れば確かに適応されたように、十分な計画を立てなかったからといって災害が起こるとは限らないが、適切な計画を立てることにより、急性危機によってすでに混乱している政治・社会環境において、より少ない混乱でより有能な対応を確保することができるだろう。

1. 配給

民間人、軍、外国の同盟国の食糧需要が急速に国内供給を上回ったため、連邦政府は、これらの相互依存のグループ間で食糧を配分する強制割当プログラムを制定した。配分とは、「米国の食糧および農産物の供給を、正当な請求権者(その食糧供給に対して『有効な』請求権を持つ特定の消費者、消費者のグループ、個々の国、地域、用途、プログラム)の間で割り当てることを意味する」(50)。

戦時配分のプロセスは、国内外を問わず、食糧供給の分配を要求するすべての人々の食糧需要を確認することから始まった。

1 政府は、その年の推定供給量に基づいて、必要であればクエストを調整した。3 供給が需要を上回った場合でも、軍の配分が政府の調達命令に影響を与え、配給制が民間の配分を実施するため、配分は不可欠であり続けた(54)。

当初は、戦争生産委員会(WPB)の必要物資委員会の下にある食糧必要物資委員会が最終的 な配分を決定していた。当初は、戦争生産委員会(WPB)の必要量委員会の下にある食料必要量委員会が最終的な配分を決定していた。6

農務長官は、最終的な配分と配給政策を検討するために、食糧諮問委員会を設置した。長官はまた、食糧配給管理局を設立し、すべての請求者グループからの要求を収集した。

5 配分計画を推奨し、利害関係者間の対立を解決するために、食糧分配管理局を設立した。食糧配給管理局(後に配給局と改称)は、上記の職務に加え、輸送・倉庫部門と連携し、 肉類・乳製品調達委員会などのさまざまな専門委員会を通じて、食糧調達と配給を担当し ていた。別個の民間食品必要条件部門は、民間の最低必要条件を策定し、これらの必要条件を省庁間委員会に提唱した6。1943 年 1 月、農務長官は、「より統一的で効率的な政府の食糧調達プログラム」を策定 するために、さらに別の省庁間委員会である省庁間食糧調達委員会を設立した。62

その後1943年3月、配給プロセスの合理化を迫られた大統領は、農務省内に食糧生産流通局を設置し、生産と流通の機能(商品信用供与と改良普及を含む)を統合した。食糧生産流通局の局長は農務長官ではなく、大統領に直属することになった。その 1 カ月後、大統領は行政府を通じてこれを戦争食糧庁と改称した。64 陸軍食糧管理局は、食糧諮問委員会と配給に関する省庁間委員会を廃止し、代わりに配 給に関するすべての要求を可決する権限を持つ単一の食糧要求・配給委員会を設置した(65) 。国内と海外の配分要求は、合同食糧委員会を通じて調整された(66) 。

まとめると、真珠湾攻撃で幕を閉じた第二次世界大戦への比較的長い準備期間にもかかわらず、 政府は、食料配分のニーズと利用可能な物資のバランスを取るための実行可能な管理構造を見出すまで、 複数の組織を創設・解散させたということだ。中央集権的な食糧生産・流通システムへの消費者の依存度がさらに高まり、自給率が低下している今日、政府は、21 世紀に予測される多くの危機に対応しなければならない場合、おそらく、それほど多くの誤ったスタートを切る余裕を持てないであろう。

2. 食糧の注文

しかし、最低限必要な食糧は、需要と供給を評価し、配分を決めるというプロセスだけでは対応しきれない。供給不足とボトルネックは何度も繰り返され、システムに深刻なストレスを与えた。そこで政府は、さらに「食糧の納入、在庫、販売、購入、流通、使用など、食糧産業 のほとんどすべての面において、さまざまな制限を課す」一連の行政命令によって食糧市場に 介入した(67) 。食糧流通庁(後の流通局)は、商品支部の援助と戦争食糧庁の同意を得て、流通経済命令、制限命令、 許可命令、配分命令、指定命令の 5 種類を発令した(68) 。

流通経済命令は、特定の原材料の使用を制限することによって、戦争努力に使用される 原材料と不足している労働力を節約しようとするもので、例えば、加工食品に使用される脂肪、 砂糖、牛乳の量を制限することによってである(69) 。

例えば、生産者は、政府調達契約に従っていない限り、濃縮されていないジュースを除 くオレンジジュースを製造・販売することができなかった72 。チョコレートや菓子類など、ある種の食品製造の停止を指示する制限命令もあった。「ライセンス命令は、生産者が刑事 罰や民事罰の脅威の下で特定の製品を生産するライセンスを求めなければならないことを除いて、同じように機能し た」(同上)。ある商品の供給が少ない場合、ライセンスに基づく出荷許可は、食料計画に関連しない商品の州間出荷を制限した77。

配分命令は、ある商品の需要が供給を上回り、配分が必要となった場合に出された。同様に、セット・アサイド(set-aside)命令は、メーカーが指定された割合の食料品を軍用に確保することを保証するものであった。

農務省および軍用食糧管理局は、割り当て命令を除いて、食糧命令を出す前に諮問委員 会を通じて民間企業と協議していた(80) 。1944 年、司法省は 223 件の免許や許可を取り消し、86 件を起訴したが、これは命令の数と範囲に照らす と、むしろ小さな違反率である82 。

連邦政府による軍用または民生用の割り当てを設定する市場歪曲システムも、食品加工シス テムのほぼすべての側面を管理するために、さまざまな命令による広範囲かつ直接的な介入を 必要とした。物資を民生用から軍事用に迅速に振り向ける必要があったため、このような第一レベルの政府管理が必要とされたのである。上記のような指揮統制の努力に加え、政府は価格支持や配給などのさまざまな市場ベースのスキームを実施した。

3. 価格支持

食糧命令に加え、農務省は、戦争の必要性に応じてさまざまな品目の生産を刺激するために、生産目標と価格支持プログラムを採用した。生産目標プログラムは、特定の品目について州および国の生産目標を設定し、生産者に次年度の戦争努力を支えるために必要なものを知らせるものであった(4)。農業経済局の商品委員会は、州の指導者、USDX の地方戦争委員会85 、土地付与大学の専門家と協議の上、州レベルの目標を設定した(86) 目標が確定すると、「郡や地方単位に分解され、各農家には個別の生産目標のワークシートが配布された。

生産目標は、政府が次の作付けシーズンに先立って準備した価格支持と連動していた 価格支持には、融資、購入、価格保証、補助金、購入と再販などの形態があった9」。

4. 配給制

しかし、点数制配給の基本的な理解は、現在の食糧安全保障計画を考える上で有用である。

大統領は、1941 年に価格管理局(OPA)を設立し、1942 年に独立機関となった。OPA は戦争生産委員会内の委員会のメンバーとして配分の決定に参加したが、配分を決定する独立した 権限は持っていなかった。むしろ、OPA の主な任務は、不足が判明した物資の配給プログラムを確立し、管理することであった。1942 年以降、OPA は、消費者が特定の食品を購入するために引き換えるクーポン券を含 む配給帳を発行した(93) OPA は、特定の食品を購入するために必要なポイントを調整することによって、品目の 需要を間接的に調整した(94) OPA は供給業者に一定の食品在庫を割り当て、供給業者はバンクされた配給クーポン を使って卸売業者から購入した(95) 地元の OPA 事務所が地元の学校を通して消費者への配給帳を配布するよう組織した。OPAの情報局は、愛国心と公平な分配の原則を組織的に訴えるだけでなく、戦後の消費者主義を高めるという約束で、アメリカ国民を食糧配給に参加するよう誘導した(96)。

OPA はまた、非公式な指導と正式な政策によって、消費者価格を統制した97 。1942 年の緊急物価統制法は、ほとんどの商品について最高価格を設定する権限を OPA に与えた。しかし、同法は、価格が一定の水準に達しない限り、農産物を除外していた。1942 年 4 月、大統領は「一般最高価格規則」を発布した。しかし、この規制は、価格統制法の農産物免除のため、食料価格の高騰を抑制することはできなかった。

このような努力にもかかわらず、食品の闇取引が盛んになる一方で、品質が低下した。しかし、1943 年、大統領が OPA に「食料の標準ドル・セント共同体上限価格」を設定するよう命じ ると、流れは変わった(103) この「線引き」命令は、消費者の価格チェック能力を強化するものだった(105) 。

食糧配給、食糧命令、価格支持、および配給は、新古典派経済理論とは相容れないが、食糧安全保障プランナーは、少なくとも、現代の食糧緊急事態のシナリオにおいて、これらの措置が必要であるかどうかを検討すべき である。さらに、計画立案者は、食糧緊急時に地元や地域の食糧ネットワークに部分的に依存することが、配分、食糧発注、価格支持、および食糧配給の策定、機能、および結果に変化をもたらすかどうか、またどの程度まで変化をもたらすかを検討する必要がある。これらの措置は、当時は憲法上の挑戦に耐えたか、あるいは成功しなかったが、戦争権限と通商 権、支出、適正手続き、および収奪条項に関する現代の最高裁判所の法律学の下で精査に耐えられるかどうかは不明であ る。06 また、行政的観点から、食糧安全保障プランナーは、最終的に戦時食糧管理庁の創設に至った非効率的 な機関の連続を前にして、これらの管理を当初から実施するためにどのような政府組織が必要であったかを 評価する必要があろう。7

B. ビクトリー・ガーデン園

前述した市場介入や食料・農業産業の直接調整に加え、政府は戦時中の食料需要に応えるため、民間人の協力を仰いだ。アメリカの戦争努力を支援するために、国民が国の食糧生産を補う呼びかけに耳を傾けたのは、これが初めてではない。第一次世界大戦中に設立された国家戦時庭園委員会は、国内の労働力、輸送システム、食糧を戦線のために解放し、自国に貴重な食糧源を提供することに成功したのである」。 これは、「すべての遊休地を働かせよう 」というアメリカの愛国心に訴えかける大規模な広報活動によって実現した。食糧生産の可能性を秘めた遊休地を特定するとともに、国家戦争庭園委員会は、アメリカ人に食糧の栽培と加工方法を教育するプログラムを実施した。1、9

1941年12月、農務長官と国防省保健福祉局(DHWS)局長は、ワシントンD.C.で全国庭園会議を招集した。この会議には、農務省、民間防衛局、労働計画局(WPA)連邦保安庁、園芸協会やクラブ、種子や園芸の業界団体、農業新聞社などが出席した。会議は、総食糧生産量を増加させるために家庭菜園プログラムを拡大すべきであるという結論に達した。2 1942年1月11日、民間防衛局(OCD)は、地方防疫評議会が地域ビクトリー・ガーデンプログラムを開始することを発表した。3農務長官とDHWS長官は、ビクトリーガーデン・プログラムを指導するために全米ガーデン諮問委員会を任命した。14 委員会には、産業界、農業改良普及、家庭菜園、園芸クラブ、園芸出版社からのメンバーが含まれていた’I.

改良普及員は州レベルの会議を開き、州防衛協議会の後援の下に州委員会を設置した。6 調整は郡レベルでも行われ、郡が大きすぎる場合は郡セクターまたは管区が行われた。7 地方レベルでは、地方防衛評議会が経験豊富な園芸家を庭園諮問委員会の委員長に任命した。「委員長は、1)園芸用の土地、設備、備品、2)保管用の設備と備品、3)人材と訓練、4)広報と情報、5)交通の5つの小委員会の委員長を選出した。「9 全国委員会は、各地の委員会に対し、まず、利用可能で適切な土地、園芸や加工の専門知識を持ち、委員を監督し教育できる人、メディア資源、交通網、潜在的な労働者など、地域内の潜在的資源を調査するよう求めた。 20 調査後、各地の委員会は特定の土地を家庭菜園、学校菜園、地域菜園と分類した。21

このプログラムの目的は5つあった。

  • 1)新鮮な果物や野菜の消費を増やすことによってアメリカ人の健康と栄養状態を改善する、
  • 2)食品の適切な保存と保管を奨励する、
  • 3)購入しなければならない食品に充てるお金を節約する、
  • 4)都市の園芸家が果物や野菜を栽培するための共同施設を得るのを助ける、
  • 5)個人、家族、国家の士気と精神の健康を維持する

22「 第一次世界大戦中の戦争庭園委員会と同じように、米国食糧管理局はアメリカ人の愛国心に訴えて園芸家を募集した」。23 エクステンション・サービスは、勝利のためのガーデニングの指導に大きな役割を果たした。24

未使用の土地は、ビクトリー・ガーデンを希望する人々に貸し出された。例えば、シカゴでは、ビクトリー・ガーデンに不法に立ち入ったり傷つけたりすると 50 ドルの罰金を科す特別市条例を制定し、ビクトリー・ガーデンを不法侵入から守っていた。大量の庭の作物を保存できなければ、人々が配給を補うのに役立つ食料が無駄になる。戦争生産委員会は、収穫物を加工するのに十分な圧力鍋が生産されることを家庭菜園家に保証した。連邦政府は、乏しい加工物資をさらに活用し、個人のコストを最小限に抑えるため、地域食品加工センターの設立方法に関するガイドラインを発表し、その多くは地元の教育委員会が後援した(129) 。

しかし、政府は、ビクトリー・ガーデン(Victory Gar-den)の生産物の流通にいくつかの制限を設けた。家庭で作った缶詰を第三者に販売する場合は、国のOPA事務所に登録し、購入者から配給ポイントを集めなければならなかった。3 °園芸家の中には、プログラムに参加して園芸活動の情報を政府に提供することで、後で政府が収穫物を横取りすることになるのではないかと心配する人もいた。

家庭での生産に加えて、米国農務省食糧配給局は、州防衛委員会に対して、学校給食プログラムを補完するために、ビクトリー・ガーデンプログラムとの調整を図り、学校菜園を設置するよう要請した。このような取り組みがなければ、アメリカ農務省は学校給食プログラムの廃止を懸念していた。アメリカ農務省は、地域のビクトリー・ガーデン園プログラム内の学校給食プログラムに関する特別分科会の指導者として、保護者・教師組織のメンバーを任命することを提案した。

1943 年、ビクトリー・ガーデンプログラムが 2 年目に入ると、ビクトリー・ガーデン委員会の委員長は、来年の缶詰の供給量の半分 以上が軍事用に割り当てられていることを警告し、日当たりがよく肥沃な土地を持つ都市や郊外のすべての家 庭に、可能な限り大きな庭を作るようにと呼びかけた(33) 。1943 年の米国農務省の目標は 18,000,000 のビクトリー・ガーデンであり、その 4 分の 3 は都市部にあった(34) 。翌年のラジオ放送で、OPA のチェスター・ボウルズは、「家庭戦線の必需品」として、1944 年にさらに 200 万個の「ビクトリー・ガーデン」を作るよう家庭に呼びかけた。36

ビクトリー・ガーデン園計画によって達成された農業生産の多様性は、第二次世界大戦の食糧供給システムが、危機的状況にあった民間人と軍隊のニーズを満たすための回復力を確保するものであった。生態系の回復力は、緩衝能力(構造変化を伴わずに衝撃を吸収する能力)を持つ37 。回復力のもう一つの尺度は、システムが撹乱から回復する速度である38 。生物生態系の回復力と同様に、「社会の回復力」は、社会基盤に対する外的衝撃に耐えることができる。139

米国の消費者は、それぞれの地域外の気候や土壌で生産された輸入製品にのみ依存しているため、米国のどの地域も、実質的に食糧生産が自給自足しているとは言い難い。40 多くの地域では、多くの大都市周辺の都市近郊に「トラック農場」が歴史的に存在していたにもかかわらず、既存の食料サプライチェーンには地元で生産された製品がほとんど、あるいはまったく含まれていない。むしろ、これらの大きな人口密集地は、「世界中に延びる食料パイプラインにつながれている」のである。142 しかし、こうしたサプライ・チェーンの多くが引き続き存続できるかどうかは、政治、経済、および環境の安定した条件と、わずかなコスト で長距離の食糧輸送を可能にする低コストの燃料と相まって、決まる。143 食料供給システムが複雑であればあるほど、外部からの衝撃に対してより脆弱になり、追加された各ノードがシステム全体に混乱をもたらす可能性がある。したがって、連鎖の個々のリンクが変化に対応する能力は、生態学の文献では「反応の多様性」と呼ばれる概念であ り、食糧安全保障の文脈でも適用される。郡レベルで調整されたビクトリー・ガーデン園プログラムは、第二次世界大戦の後期に、従来の供給チャネルを補完するために、対応の多様性とそれに伴うフードチェーンの弾力性の重要な指標を提供した。

まとめると、第二次世界大戦中の食糧政策と自立は多面的であり、さまざまな行政機構、いくつかのタイプの政府行動(配分、食糧発注、食糧配給、価格統制)から成り、ビクトリー・ガーデン園プログラムを通じて非伝統的な農業生産で補完されたのである。45年後、キューバはソビエト連邦の崩壊によって引き起こされた食糧不足に立ち向かうために、同じ戦略の多くを採用した。以下は、その考察である。

III. 危機の時代に食糧安全保障を実現するキューバのシステム

1959年から1989年にかけて、キューバは飢餓をなくし、食糧安全保障を確保するためにいくつかの措置をとった。カストロ革命の初期、キューバは小規模農家に土地を提供し、食料価格に上限を設け、基本的な食料の配給制を導入した。しかし、米国の禁輸政策と冷戦が始まると、キューバは食糧自給という初期の理想的な努力と引き換えに、ソ連から貴重な化学物質や機械の輸入を受けるようになった。1970年代半ばになると、キューバは従来の大規模農業で国民を養うという目標を達成した。しかし、1989年のソ連崩壊で、キューバは輸入していた食糧やエネルギーが一瞬にして失われ、飢餓を回避するための抜本的な対策が必要になった。共産主義国キューバの農業は、ソ連崩壊後の存続を危ぶむ声も多かったが、食料自給率を達成することができた。この目標を達成できたのは、個人の園芸家の努力と、石油や石油化学製品に頼らない農法の採用によるところが大きい。

以下では、1950年代から60年代にかけてのカストロの農業改革、ソ連への農業資材の依存の変遷、そしてソ連の突然の援助打ち切りに対するキューバの対応について簡単に説明する。特に、キューバの農業戦略は、第二次世界大戦という食糧危機の時代にアメリカが行った食糧生産への取り組みと類似している点に注目した。

A. 1959-1989: 革命的改革、ソ連への依存の高まり、そして消費者の不満

1959年に政権を握ったフィデル・カストロは、キューバ社会の不平等、特に農村部に蔓延する飢餓と栄養失調の解消を目指した。キューバは国土の60%以上が耕作可能な土地であるが、革命以前は食料の80%を米国からの輸入に頼っていた。新政権の最初の農地改革は、大規模な邸宅の国有化と国営農場の創設を目指すものであった。このプログラムによってキューバ人農家の 3 分の 2 が土地の所有権を得たが、1963 年の第 2 次農業改革では、165 エーカー以上の農場からさらに土地が収用された148。1970 年代半ばまでに、個人農家は協同組合への加入を迫られるか、政府に農場を売却することになった。5 ‘

食料価格の高騰に対応して、新政府は様々な農産物の価格も設定したが、小売業者はこれを無視した。さらに食料流通とインフレを悪化させたのは、1960 年に米国が禁輸を実施し、主要な食料源から国を締め出したことであった。

1961 年には、闇市場の食品販売を抑制するために、政府は基本的な商品の転売を違法とした。

1962 年 3 月、政府は基本的な食料品に対する配給制を導入した。1962年3月、政府は基本的な食料品の配給制を導入した。政府は、収入に関係なく、すべてのキューバ人に配給量を設定した」58 一時的なものと予想されたが、配給制は今日も続いている」59 カストロ政権は、食料品と場所に基づく配給制を実施するために、国家食糧分配委員会を設立した。キューバ人は、自宅近くの小売店で国家配給委員会に登録し、そこから毎月の配給「フードバスケット」を受け取った。高齢者、子供、力仕事をしている人など、特別なニーズを持つ人には、さらに配給が行われた1。

政府は、職場、病院、学校などで割引価格の食事を提供した。63 こうした努力にもかかわらず、闇市場や灰色市場が蔓延していた。164

1960 年代に冷戦が始まると、キューバはソ連圏との貿易関係を築き、最終的に対外貿易の 85%を占めるようになった’65 この関係を通じて、キューバはラテンアメリカで最も機械化された農業国になった。166 また、石油化学製品、石油、ハイブリッド種子、機械に大きく依存するようになった。167 革命初期に農業部門の多様化を図ったにもかかわらず、1960 年代半ばには、経済のさらなる 産業化のための資金調達手段として、食料よりも砂糖の生産に 3 倍の土地が割かれた168 その結果、キューバ・ソ連貿易関係期間中のキューバの平均摂取カロリーの 57%が輸入品に占められていたのである。169

1970年代後半になると、キューバ人の栄養ニーズは満たされるようになったが、多くの人が、自分たちの生活がマイアミの人たちと比べて「質素で殺風景」であると感じていた。70

政府は、食料自給率を高めるための一連の改革で対応した。1980年、政府は、国営の卸売食品流通システムから脱却し、農民や生産者が最寄りのファーマーズ・マーケットで顧客に直接販売し、しかも価格を設定しないことを決定した。7′ 市場の値段は高く、ファーマーズ・マーケットで食品を買うのは一部の余裕のある人たちだけだった」。資本主義の真の姿として、農民は最高の農産物を国家の流通システムから遠ざけ、市場とその法外な価格のためにとっておいたのである。74 全体的な供給を増やすために、政府は農家にそれぞれの割当量を超えた分の支払いを始め、砂糖農家に食用作物の生産に労力を振り向けるよう奨励した。6

しかし、価格をコントロールし、食料自給率を高めることができないまま、1986年にカストロは、食料安全保障を強化し、農民の協同組合への加入を促すための「誤りの是正」キャンペーンの一環として、農民市場の閉鎖を発表する。機械化と換金作物(砂糖)生産が食糧不足と輸入依存を招き、「農業部門におけるキューバ革命の成功(近代化という意味で定義するならば)は、今やその最大の障害となった」(79)のである。

B.  「平時の特別期間」 キューバの食糧危機と復興

1989年のベルリンの壁崩壊とソ連邦の崩壊により、キューバは一夜にして主要な特恵貿易相手を失った。ロシアはキューバに石油の輸入代金を時価で、しかもハードカレンシーで支払うよう要求し始めた。1989年から1992年にかけて、石油の輸入は53%減少した。80 農業用の肥料や化学物質の輸入は80%近く減少した(8)。8′ 小麦やその他の穀物の輸入は50%減少し、その他の食料の輸入はさらに減少した。1990 年 9 月 26 日、政府はキューバが「特別平時」に入ったことを宣言し、戦争状態に匹敵する緊縮 措置をとることを宣言した85。 供給面では、キューバは食糧自給を達成するために国内生産を増やすことを目的とした多面的な新食糧計画を発表した。

1. 国営農場

大規模な国営農場の生産性を高めるため、政府は国営農場の60%を、生産手段と生産物の両方を所有するUBPC(Unidades Basicas de Producti6n Cooperativa)と呼ばれる新しい事業体に転換させた。86 UBPCは一定量を国に配分した後、残りを市場価格で私的に分配することができる87 2002年、政府は国営サトウキビ農場の50%の生産を食用作物と森林再生に転換した88。

2. 農作業への取り組み

また、労働者は、より良い住居とより高い賃金と引き換えに、2年間の農場でのボランティア活動を行うことができた。義務的兵役の代わりとして、若者は1年間、国営農場で食糧生産に従事することができた。さらに、農業労働者の供給を増やすためのインセンティブとして、政府は新規の住宅許可を農業労働者向けの建物に限定した1。

3. ファーマーズ・マーケット

ソ連崩壊後のキューバでは、食料生産を活性化するために自由市場改革が行われた。1994年、キューバは農民市場の再開を決定し、裏庭の庭師から協同組合まで、誰でも自由に市場価格で農産物を売ることができるようになった。高価格の市場に対抗するため、政府は独自の「制限価格」の農産物市場も開設した。’14

4. 土地の再活用と小規模農園

米国におけるビクトリーガーデン計画と同様に、空き地、公園、サトウキビ農地など、利用されていない土地で生産が開始された(95)。96 キューバ政府は、特に都市農業の発展を重視した。ハバナ市は都市農業局を設置し、普及員のためのサテライトオフィスを市内各所に設置した。97 政府は、都市部において一人当たり一定の面積を食糧生産に充てるという段階的な目標を設定した。例えば 2002年の目標は一人当たり10平方メートルで、一平方メートル当たりの収穫量を20キログラムとすると、一人当たり年間200キログラムの食料を生産することになる。98 キューバ人は、使用不可能な土地や舗装された土地に、堆肥化した土を入れた高床式庭園(オルガノポニコス)を建てるようになった。199 都市部の裏庭やパティオで、集中的な野菜栽培が行われるようになった。政府は、都市の食糧生産を裏庭に制限する法律を緩和し、都市の範囲内で家畜を飼育するための契約を生産者と締結した。

提供するようになった。地方政府は、休耕状態の私有地を収用し、食糧生産に同意する者に生産権を割り当てることができる。204最終的に、地方の「革命防衛委員会」は、12戸以上の家屋があるすべての地方に共同庭園を作るという約束を達成した」。土地を自由に使う代わりに、余剰分を地元の学校や病院と共有することを期待する共同体もある06 学校や病院も独自の庭園を持っている。207 1998年までに、ハバナでは3万人が市内の利用可能な土地の30%を耕作している。208 要するに、こうした新しい地域の庭園は、カロリー摂取量の最大50%をまかない、食料の分配と冷蔵のための発電に必要な輸入燃料を減らす役割を担っている。

5. 農業改良普及

農業科学者の中には、1990 年に新しい食糧計画が発表されると、キューバが環境破壊的な輸入石 油化学製品に大きく依存していることをいち早く批判した者もいた210 。政府は全国にセンターを開設し、農業改良普及員が園芸家やその他の食品生産者に生物学的害虫駆除の方法をアドバイスしている。213 種苗店では、種子、土壌改良剤、害虫駆除剤などを販売している。214 政府はまた、何百もの堆肥化センターと害虫駆除センターを開設した。215 最後に、畑仕事を牛などの動物の力に戻すことで、エネルギーへの依存を減らした。

2000年までに、キューバは危機以前の食糧生産レベルを超えた。その理由の大部分は、「世界が知る限り、従来の農業から有機・半有機農業への最大の転換」の一つである。ガーデニングはキューバ人の栄養意識を高め、キューバ人の食事の質と種類を1989年以前のレベルよりも向上させた。そしてキューバは今、革命以来初めて、食料を自給できるようになった。

ほとんどの近代工業国は、政治的な反対や生産の硬直性のために、食糧生産に適用されるキューバ独自の指揮統制の政府構造を採用することができなかった。しかし、食糧自給を達成したキューバの成功は、慎重に検討する必要がある。なぜなら、上記の政府プログラムのいくつかの要素は、特に食糧危機に対応するために、民主的、資本主義的経済の中に適合しうるからである。

IV. 9.11以降の米国における食糧安全保障計画の概念

2001 年 9 月 11 日の米国へのテロ攻撃の余波で、連邦政府は、将来の攻撃の防止と対応を目的とした一連の法 律、規制、命令、指示、その他の文書を発表した。これらのうちいくつかは、特に食品安全保障上の脅威に関連するものである。その他の政府の取り組みは、理論的には食品関連の事件に適用できる政府間調整のための一般的な手順を確立している。以下のセクションでは、地域および地方の食品能力を連邦政府の対応計画に統合することに関連した、食品に特化した計画の ギャップを明らかにするために必要な範囲でのみ、これらの規定を検討する。

A. DHSが指示する連邦レベルの政策

2002年公衆衛生安全保障およびバイオテロリズム準備・対応法(2002年バイオテロ法)は、食糧安全保障の強化に関連する9・11後の連邦法の基礎となるものである。この法律は、バイオテロおよびその他の公衆衛生上の緊急事態の公衆衛生上の影響に対処するために、国家と協調した戦略を策定するよう米国国土安全保障省(DHS)長官に指示している22 °戦略は、効果的なモニタリングおよび報告メカニズムを実現し、病院および研究所の準備体制を確保し、職員を適切に訓練し、官僚の重複を防ぎ、有効なコミュニケーションネットワークを確立する必要がある。221

この法律の第III章は、供給と連携した食品の安全・安心に特化したものである。この法律は、大統領食品安全評議会、運輸省、財務省、その他の関連機関、およびその他の利害関係者に対し、次のような教育・コミュニケーション戦略を策定するよう指示している。1) 食品供給に対する脅威の評価、2) 食品加工・製造施設および輸送手段の確保、3) 汚染検知手段の改善、4) 通知および対応措置の手順の確立。223 2002 年バイオテロ法も、輸入食品の安全性向上に重点を置いており、検査の強化、情報管理システムの強化、機関や州間の連携強化、検出技術の研究強化などが盛り込まれている。

法律に加えて、ブッシュ大統領は、国家安全保障の目標を実現するために21の国土安全保障大統領令(HSPD)を発布し、その中には食品安全保障に関わるものもある。DHS は、国家的な緊急事態に対処するための広範で一般的な組織計画の策定を主導しており、その一部は食品安全保障の準備に関連するものである。食品医薬品局(FDA)と米国農務省(USDA)は、食品に関連する安全保障の任務を遂行する主要な責任を負う機関である。さらに、3つの機関すべて(DHS、FDA、USDA)が、いくつかの協力的なイニシアティブに参加している。以下のセクションでは、食品安全保障プログラムに関連するDHSの4つの最も重要な行動を分析する。

1. 国家事故管理システム(NIMS)と国家対応枠組み(NRF)

国土安全保障大統領指令(HSPD-526)は、DHSに対し、国内の安全保障事故を管理するための計画を策定するよう命じている。具体的には、HSPD-5 は DHS に対し、国家的な事件に対する標準化された協調的対応を提供する国家事件管理システム (NIMS) を構築するよう求めている。NIMS は、「作戦上の事件管理計画や資源配分計画」ではない28 。むしろNIMSは、事故指揮システム(ICS)多機関調整システム、公共情報システムの確立を通じて、政府レベル間および政府内の対応の相互運用性に重点を置いている。具体的な構成要素としては、管理と対応者の準備、通信と情報管理、資源管理、指揮と管理、継続的な管理と維持がある。HSPD-5 では、すべての連邦機関が NIMS を採用するよう求めている。29 また、地方自治体は、連邦政府の準備支援を受けるための前提条件として、NIMS を採用しなければならない。30

231 NRF は、NIMS の上に、災害の規模や種類に関係なく、州、地方自治体、非政府組織 (NGO)、および民間部門との間で、事故管理への機関の参加を調整する多層的な構造とメカニズムを構築するものである。232 NRF には、中核文書と、支援、緊急支援機能(ESF)および事故の 3 つの付属文書が含まれる。

ESF-I 1 には、危機の際に適切な栄養を確保するための食糧供給安全保障の計画メカニズムが含まれている。233 栄養支援には、「栄養支援の必要性の判断、適切な食糧供給の入手、物資の配送の手配、災害用フードスタンプの認可」などが含まれる。234 米農務省食品栄養局(FNS)は、栄養援助ニーズの決定、適切な食料物資の入手と輸送、災害時フードスタンプ援助プログラムの認可235,州および任意機関と連携して、健全な食料を正しい場所に確実に配達する作戦計画の策定などの援助の調整と実行に責任を負っている。236 商用チャネルが使用不能になった場合、FNSは、パンデミックインフルエンザにより集合給食が賢明でない場合を除き、個人と集合給食の両方を想定している237。

237 したがって、FNS は、長期的な集会給食サービスとの物流上のつながりを確立しなければならない。238 入手可能な文書から完全に明らかではないが、FNS は既存の商品流通経路を通じて食糧を配布することを計画しているようである。239 わが国の現在の食糧流通システムに照らして最も効率的な方法であることは確かだが、商品流通システムに対するテロまたはその他の混乱は、既存のFNS緊急計画を台無しにしかねず、代替食糧流通チャンネルの実施を必要とするだろう。しかし、FNSは、こうした非伝統的な流通経路を開発したり、利用を奨励したりする必要性を認めるような事態を明らかにしていない。

地域レベルでは、FNS が ESF-11 の一部として、あるいは NRF の他の部分として、ガーデニングや食品の家庭加工(例:缶詰、脱水)4 など、個人や家族の食糧自給について教える教育プログラムを考案したという証拠はない。さらに、ESFは危機的状況下での地元や地域の食糧ネットワークの役割や機能については触れていない。州や地方が危機対応に大きく貢献できるのは、こうした分野である。政治的、社会的状況は、州や地方自治体が地域の食糧計画を開始し、ESF- 11に計画を組み込むのに適した状況にある。

例えば、この記事を書いている時点では 2009年の世界経済危機は収まる気配がなく、家庭は節約のために厳しい目を向けざるを得なくなっている。家庭菜園は、1ドル投資するごとに25ドル返ってくる。24′ 不況の影響を受け、多くの地域、特に都市部では、個人で食料を生産することで大きな利益を得ることができるが、必要な園芸技術が不足している。243 悲劇的なことではあるが、世界経済と国民の肥満の危機は、地域に根ざした食糧生産を刺激する程度には、国内の国家安全保障の備えを強化することが可能である。

個人を対象とした教育活動に加えて、州や自治体は、弾力性のある食糧供給システムの一部として、地元や地域の食糧ネットワークを強化することができる。国家的な、あるいはその他の大規模な大災害が発生した場合、汚染/食糧経路の途絶の原因が、全国の地域生産活動に直接影響を与えることはほとんどないと思われる。バイオテロ事件による動物の疾病とその後の検疫が局地的に発生した場合、各州は、混乱した地域の食糧供給を支援するための流通計画を実施することができる。

著者らは、地元の食糧が現在の食糧システムに完全に取って代わるべきだとか、取って代わることができるとか、そういうことを主張しているのではないことを強調する。むしろ、危機的な出来事が発生する前に、地元および地域のネットワークの開発と効率の向上を支援することで、従来の食糧供給チャネルを補完することが可能であり、そうすべきなのである。これによって、システムの回復力が高まり、危機の際には、政府は他の問題にリソースを割くことができるようになる。

地元/地域の生産を組み込んだ補完的な食糧サプライ・チェーンの開発には、事前の計画と政府の支援が必要である。たとえば、イリノイ州食品・農場・雇用法244は、地元の食品システムの開発を奨励するために政府が取り得る措置を検討するためのタスクフォースを設置した。しかし、この法律の意図は、食料安全保障の計画ではなく、むしろ経済的な開発であった。タスクフォースが経済開発の観点から地域のフードネットワーク構築を奨励するために特定した問題は、食糧安全保障の文脈でも適用可能である。つまり、ローカル・フード・サプライ・チェーンの発展による食糧安全保障の向上は、先験的に経済にマイナスの影響を与えるものではない。むしろ、うまく設計されたシステムは、地元や地域の経済に利益をもたらすと同時に、食糧供給の弾力性を向上させることができる。

国家的危機のときに地域の食糧システムが機能すれば、国家的流通システムの潜在的な障害を軽減することもできる-これは NIMS や NRF の計画メカニズムのいずれも十分に想定していない事象である。現在の計画では、孤立した事象への対応に重点が置かれており、食糧流通システムの現状復帰が比較的迅速に行われることを想定している。しかし、計画者は少なくとも、長期的な食糧不足、おそらくは第二次世界大戦のような大規模な食糧不足、および輸送網の全般的な故障の可能性を考慮する必要がある。そのような極端な場合には、FNSは、無傷の地元の食糧システムから品目を徴発する可能性さえ考慮することができる。さらに、FNS の緊急時計画は、食料クーポン/配給、共同給食(たとえば、学校給食プログラムを商品農業と結びつけて修正する)および 「ビクトリー・ガーデン」のための教育プログラムの実施のための枠組みを復活させることができるかもしれない。

要するに、地元や地域の食糧システムが機能していると、食糧緊急事態に対する政府の対応に貴重な選択肢が生まれる。政府のプランナーは、上記のように組織と実行におけるギャップを特定し、危機を引き起こす事象のかなり前にプログラムと構造を整えなけれ ばならない。

2. 重要インフラと重要資源(CIKR)の保護

この指令の下、DHS は重要インフラストラクチャーと重要資源の保護(CIKR)のための国家 計画を作成しなければならない。248

NIPP には、CIKR の保護に関する非セクター別の一般的なガイドラインが含まれている。NIPP は、長期にわたって効果的なプログラムを確保するために、地方自治体もセ クター(例えば、輸送、食品、農業)横断的に CIKR の保護と復旧計画を策定しなければならないと 認識している249 。

HSPD-7 は、重要な農業・食品資源の保護を担当する部門別機関(SSA)として、USDA と HHS(FDA) を指定している。50 USDA と FDA は、民間部門と連携して、担当する重要インフラの特定、優先順位付け、評価、修復、保護を行わなければならない25′ これを達成するために、セクター別機関はセクター別計画(SSP)を作成しなければならず、これは NIPP の一部となるものである。

米国農務省とFDAは2007年5月に農業と食品の合同部門別計画(USDA AF-SSP、FDA AF-SSP)を発表し、「畑から食卓まで」の資源を対象としている。252 AF-SSPは、米国の食品および農業システムの「広範で開放的、相互接続的、多様かつ複雑」という性質が、その保護を困難にしていると結論づけている”。’53 さらに、食品加工と技術の複雑さが、この課題をさらに大きくしている。2 この計画は 2 つの部分に分かれており、まず USDA の部分(肉、鶏肉、卵)があり、次に FDA の部分(その他のすべての食品)がある。25 USDN の AF-SSP は、化学物質の投入と輸送サービス産業が機能しなければ、このセクターが「国を養う」ことができないという前提に立っているが、これはいくつかの潜在的なテロの脅威に照らすと困った命題である。6

GCCは、DHS、FDA、USDA、DOD、EPA、全米州保健・農業・動物衛生当局者協会、全米郡・市保健当局者協会、部族間農業協議会の職員で構成されている28。セクター調整評議会(SCC)は、農業と食品に関連するセクター間の民間政策の調整を行うもので、生産者/植物、生産者/動物、加工業者/製造業者、レストラン/フードサービス、小売、倉庫/物流の7つの小委員会に分かれている。

農業投入物およびサービス 259 SCCの目標の1つは、州や地方が危機に効果的に対応できるようにすることだ。260

米国農務省とFDAがそれぞれのSSPで最初に行う作業は、農業と食品に関する資産を特定することだ。261 特定されると、担当機関は CARVER+shock 法を用いてリスクを計算する。262 CARVER は、特定のターゲットの魅力を確認するために使用される頭字語であり、重要性、評価性、回復性、脆弱性、 効果、および認識性である263 「ショック」は、攻撃による健康、経済、および心理的影響を複合した尺度である。26 責任ある機関は、資産の特定とリスク評価を行った後、保護の優先順位を決めなければならない。265 SCC と GCC が監督する、分野横断的な主題専門家からなる農業・食品危機管理プロジェクトは、優先順位決定プロセスの一環と して危機管理度を計算する。これらの補助金の中には、食糧問題(ホームレスのための地域給食センターなど)を扱うものもあるが、農業と食糧の資産の優先順位付けを扱っているものはないようである。621

269 しかし、この計画では、食糧の流通における地域および地元の食糧システムの役割には言及していない。しかし、同計画は、食糧の流通における地域および地元の食糧システムの役割については言及していない。むしろ、同機関は次のように想定している。

[大統領によって宣言された災害が発生した場合、ESF11 の一環として、AMS、FSA、FNS は、商品調達と流通プロセスの一環として、商業市場、商業流通業者、倉庫所有者を含む民間セクターと協力し、米国赤十字や救世軍などの組織への商品の配送を管理・調整する。これらの慈善団体や民間のボランティア組織は、被災者に食糧を配給する。27°

DHS、USDA、FDA、および各州が、深刻な危機に見舞われた地域を支援するために、地域および地方の食糧ネットワークをどのように 活性化できるかを計画する機会を逸してしまった。さらに、州が地元および地域の能力を評価すれば、プランナーはその結果をより広範な対応計画に統合することができる。興味深い概念として(さらなる議論が必要であるが)食糧提供のための州間コンパクトの策定が考えられる。たとえば、フロリダ州/イリノイ州間の協定では、フロリダ州が穀物および動物性食品と引き換えに農産物を提供することに同意している。

この計画の欠落に対処するための 1 つの可能な手段は、食糧安全保障研究開発(R&D)計画の提出を毎年義務付けていることだ。HSPD-7 は、SSA に対し、食糧安全保障を向上させるための年次研究開発計画の提出を要求しており、271 DHS は、食糧サプライチェーンおよび経済分析を含む研究を実施するための国家食糧保護・防衛センター(National Center for Food Protection and Defense)を維持している。 将来の研究開発努力により、地域/地方の食糧システム能力を調査することができる。273 2008 年の食糧・保全・エネルギー法は 2012 年まで、バイオセキュリティの計画、準備、および計画にお いて地方を支援するための助成金および融資プログラムを確立する権限を USDA に与えている274。

3. HSPD-8

第三の指令である HSPD-8 は、DHS に対し、国家的な準備目標を設定し、州および地方政府に対する準備支援プログラムを開発するよう命じた。DHSは2007年9月にHSPD-8ガイドラインを完成させ、276 国家準備制度と呼ばれる「多くの計画、戦略、システムを包括的な枠組みにまとめる包括的文書」であると説明している。277 国家準備制度には、前節で述べた NIMS、NIPP、NRF が含まれる271。

ガイドラインは、特に物資の流通に備えるために、地方が市民団体を関与させることを奨励している。279 DHSのガイドラインは計画の優先順位を定めており、その一つが市民の備えである。2 °

ガイドラインの枠組みの中で、DHSは、パンデミックインフルエンザ、自然災害(例:ハリケーン、地震)家畜伝染病、食品汚染など、地域的・全国的に食糧供給と流通に混乱を生じさせうる15のシナリオを特定した21′ 。残念ながら、食糧生産とその後の主食の全国流通を大幅に抑制する可能性がある急性干ばつや洪水を国家計画のシナリオとして考慮に入れていない。

特定されたシナリオの中で、並行して計画の優先事項となるのが市民の備えである。ガイドラインは、特に物資の配給に備えるために、地方が市民団体を関与させることを奨励している。282 ガイドラインは、能力に基づいて備えを評価するための骨格図を提供しており、地方や地域が食糧安全保障を評価し計画するために使用することができる。能力」によって測定される備えは、国家計画シナリオ、目標能力リスト(TCL)ユニバーサルタスクリスト(UTL)から構成される。2s4 TCL には、政府が一般的な計画に使用できるタスクが含まれ、一方、UTL には、達成されれば、15のシナリオのいずれにも対応するために使用できるタスクが含まれている25。

4. 市民の備え

FEMAは 2004年に市民の備えに関する詳細なガイドを発行した。286 2008 会計年度には、DHS は国土安全保障無償プログラムに基づいて、市民準備プログラム (CPP) のために 1450 万ドルを各州に指示するガイダンスを発行した。市民共同隊と地域の市民共同隊協議会(CCCs)は、CPP を実施している11。

連邦政府の独立機関である全米社会奉仕協会(CNCS)は、地域の CCC がプログラムを開発し、備えのための訓練を行うのを支援している。289 CPPs も CNCS も、個人または地域の食糧自給を達成することに特化したプログラムを持っていない。しかし、CDP の計画機関は、家庭の食糧安全保障の備えを向上させるために、ビクトリー・ガーデン・ プログラムの組織と教育活動の調整を参考にすることができ、またそうすべきである。290 ビクトリー・ガーデン・プログラムのもと、地元の防衛協議会は、市民の備えと訓練を向上させるために、ガーデン諮問委員会を設立した。291 パッケージ化された食品やレストランに頼る市民が増えている時代には、基本的な生鮮食品の調理でさえ、より高度な訓練が必要であり、現行の市民の備えの取り組みの一部であるべきである。

B. FDAとUSDAの政策

FDA は、米国で販売される食品の約 80%を規制する権限を持ち293 、USDA の管轄は、肉、鶏肉、卵製品の生産と加工に及んでいる。24 FDAの食品安全プログラムは、9/11以降に食品安全に関するUSDAの下部機関が急増したのと異なり、食品安全・応用栄養センター(CFSAN)の食品防御・安全・アウトリーチ部門にのみ配置されている。952 以下では、各機関の取り組みと、協力的な取り組みの機会について簡単に説明する。

2003 年に FDA は、テロリストが農業および食品システムに持ち込む可能性のある汚染物質の種類に焦点を当てた、食品供給 脅威アセスメントを発表した。296

これらの脅威を念頭に置き 2002年バイオテロ法の要件に照らして、FDAはテロの脅威に対処するために、施設登録、記録管理、輸入の事前通知、行政拘留の4つの規制措置を講じた。972

299 輸入食品の事前通知は、輸入形態に応じて一定の期間内に電子的に FDA に行わなければならない。以前は、FDAが「裁判所の対処権限」を求めるまで、州が流通を一時的に保留するよう再要請していた。”

2002年バイオテロ法の下で取られた措置に加え、FDAは輸入安全計画の一環として2007年11月に食品保護計画を発表した30。中国産原材料に起因するペットフードのメラミン汚染や、生のほうれん草に起因する大腸菌の集団発生が数人の病気や死亡をもたらしたことを受け、この計画は、意図した「食品防御」と意図しない「食品安全」汚染に関する食品の非常事態への予防・介入・対応を強化する目的で出されたと考えられる33。FDAは、食品の輸入が劇的に増加し、その中で調理済み加工食品が占める割合が増加していることに着目し、「最初から安全性を確保する」ことを提案し、業界、州、地方、外国政府とより緊密に連携して「脆弱性の特定と最も効果的なアプローチの決定に必要なツールと科学をさらに発展させる」ことを提案した。 「しかし、FDAはこの計画の中で、「ほとんどの食品が外国で生産される条件に関して限られた情報しか持っていない」ことを認めている3。したがって、FDAは輸入される食品と食品成分に対する企業の責任を強化することを強調している37。

国内では、FDAは、食品取扱業者に意図的な汚染を防ぐための特定の措置(タンクローリーのロックなど)や、高リスク食品に対する食品安全手順(HACCPなど)の実施を求める規制権限の追加や、登録制度に新しい食品カテゴリーを設けてハザードリスクに合わせて登録をより適切に行うことを目指すと示した。さらに、食品保護計画に含まれるFDAの提案は、第三者を食品検査官として認定する権限や、現行の適正製造基準(GMP)を満たさない食品メーカーに再申請と再検査の費用を要求する権限の追加を求めていくことを示している310。

最後に、予防と介入が失敗した場合、FDAは、強制的な食品リコールを発行する権限を求め、緊急時の安全性とセキュリティの記録へのアクセスを拡大することによって、食品緊急事態への対応を改善しようとする。残念ながら、FDNによる第三者検査への依存、手数料の増加、技術の向上は、小規模で地元志向の生産者や加工業者にとってマイナスの結果をもたらす可能性がある”登録、フードディフェンス計画などの規制要件は比較的小さなコストかもしれないが、食の安全保障に関する限界的な価値は疑問である。さらに重要なことは、新たな技術的要件が小規模農家に不釣り合いな影響を与え、それに伴って地域の食糧ネットワークの発展にマイナスの影響を与える可能性があることだ。21世紀の最良の技術要件に縛られて、成功するビクトリーガーデンプログラムを想像することは困難である。

米国農務省の食糧・農業危機対応計画の大部分は、先に説明したように、NRF と緊急支援機能 11(EFS-11)(農業・天然資源)に由来する。3″ 3 しかし、米国の協同組合州研究・教育・普及サービス(CSREES)と米国農産物マーケティングサービス(AMS)には、地域の食糧システムネットワークを組み入れた安全保障計画の取り組み改善への未開発の潜在能力がある。農業と食糧の生物安全保障教育プログラムを開発するCSREESの役割は、適切に焦点を当てれば、地域、地方、個人が危機の時に自分たちの食糧安全保障を提供する能力を大幅に向上させることができる。” CSREES は、災害準備のための教育資源を共同で開発するランドグラント大学の活動である Extension Disaster Education Network (EDEN)に資金を提供している315 この活動の一部には DHS 市民準備プログラム (CCPs) との連携が含まれるべきである。316

CSREES の他の 3 つの部門(農村開発、栄養、都市)には、災害準備のための食糧システムの回復力を支援できるプログラムがある。農村開発の取り組みは、地域や国の問題で積極的な役割を果たす意思決定者の教育など、地域社会の能力と安全性を強化することを目的としている。セクション IVA. 1 で述べたように、地域の食糧システムは、地域の食糧安全保障に役立つだけでなく、地域の経済的福祉も向上させる。CSREESの栄養部門は、「生理的健康、経済的、社会的幸福を支える食品とライフスタイルについて」十分な情報を得た上での選択を促すための教育プログラムを提供している。DHSのCPPは、栄養学部門と協力して、園芸や家庭での加工を通じて食料自給を目指すプログラムを設計することができる。最後に、コミュニティ開発を促進するCSREESの都市プログラムを、食糧自給の促進に利用することができる。特に、食糧危機の際には都市住民が最も弱者となる可能性があるからである。この点で、ソビエト連邦後のキューバで都市部の食糧生産を奨励する手法の多くが、国内の都市環境にも適用できる可能性がある。

翻訳可能性のあるキューバの具体的なプログラムには、生産奨励策、土地の再利用法的規則の緩和(例:ゾーニング)都市レベルの「農業部門」の創設などがある。317′ ソビエトの支援が崩壊する前のキューバの食生活では、1日の摂取カロリーの57%が輸入に頼っていた。8 現金作物の生産を食用作物に振り向けるインセンティブとして、キューバは農民への直接支払いを提供した。米国でも同様のプログラムを実施すれば、都市近郊の農家がトウモロコシや大豆などの地域産の換金作物から主食用作物への切り替えを促進することができるだろう。土地の再利用と小規模庭園の促進は、ハバナの食糧自給率を劇的に向上させた。空き地、公園、舗装された土地でのレイズドベッド、学校や病院の庭からの生産は、新設されたハバナ農業局(改良普及員を含む)の支援により、ハバナ住民のカロリー摂取量の50%を占めるようになった1。まとめると、都市部や都市近郊の農業は、ほとんどの都市部の食糧安全保障の要件を補うことができる未開発の潜在能力を秘めている。

米国農務省の農業マーケティングサービス(AMS)は、「農産物の品質等級基準の策定、マーケティング規制プログラム、マーケティング協定および命令の管理、米国農務省の食糧支援プログラムのための食糧購入に責任を負う」32。この権限のもと、AMSは全米有機プログラム、食品マーケティング協定、製品の等級付け、食品のプロモーションといったプログラムを管理している。製品ラベルは、望ましい形質に対する需要を喚起し、追加的な収益を引き出すためにサプライチェーンの変革を動機付けるなど、市場において強力な効果を発揮する可能性がある。このため AMS は、FDA と連携して、生産者や加工業者が地元や地域の安全な食糧システムに参加していることを表明できるような、標準、マーク、 または任意の認証プログラムを考案することができるかもしれない。これは民間部門に、地元や地域の食品システムを開発・強化するインセンティブを与え、地元の食品を選ぶことによるプラスの外部 性能を一般大衆に伝達することになる。DHS は、NIMS、NRF、および SIPP の取り組みから収集した情報と戦略を使用して、プログラム基準の策定に参画することができる。AMSの取り組みがない場合は、各州がこのプログラムの州レベルのバージョンを考案することができる。380億ドル規模の有機食品産業は、同様の州レベルのプログラムの下で発展し、後に1990年の有機食品生産法で国レベルで体系化された。324

現在の計画文書で取り上げられていない食糧危機への対応として、価格統制と配給制がある。資本主義社会では忌み嫌われているが、わが国では以前から、差し迫った状況のニーズに対応するために、これらの戦略を採用してきた。実際、農業生産市場における価格操作は、政府の慣行として受け入れられている。著者は、政府が配給制や価格統制を採用すべきとは主張しないが、計画立案者は少なくともその可能性を予期しておくべきである。価格統制や配給制は、おそらく連邦レベルで開始されるであろう。しかし、州政府および地方政府は、それぞれの計画の中にそのようなプログラムの可能性を含めるべきである。第二次世界大戦中も、キューバの食糧自給のための闘争中も、教育委員会レベルの自治体が、連邦政府が義務付けた価格統制と配給を実施した。25 真に包括的な国家の食糧安全保障戦略は、少なくともこのような比較的思い切った手段を計画する必要がある。

C. 複数機関が協力するイニシアチブと国家の行動

1. 戦略的パートナーシッププログラム農業テロリズムイニシアチブ

戦略的パートナーシッププログラム アグロテロ対策イニシアチブ(SPPA)は、連邦捜査局(FBI)FDA、USDA、DHSが州や業界と連携し、テロ攻撃に対する食品・農業部門の脆弱性評価を行い、ギャップやさらなる研究ニーズを特定するための主要手段として開発された。SPAA は、生産と加工のフードチェーンのさまざまなセクターで評価を実施した後、328 大規模バッチ処理と混雑した条件下での動物生産を最も懸念すべきノードとして特定した329 。30 地域および地元志向の食品供給は、その規模の小ささゆえに、大量バッチ処理および動物の閉じ込めで特定された高リスクの回避により適し ていると思われる。

2. 州レベルの政策。州レベルの政策:NRFと食品緊急事態対応計画(FERPs)

全米州農務省協会は、州および地方自治体が NRF に統合するための食品緊急事態対応計画(FERP)を起草する際に使用するテンプレート を開発した。計画で対処される食糧緊急事態は、狭い地域の数人が巻き込まれることもあれば、いくつかの地方や州にまたがる広い地域が巻き込まれることもある。332

このテンプレートが推奨するステップのひとつは、州が他の州と緊急管理支援コンパクト(EMAC)を形成することだ。

このようなパッケージのひとつに、食料と作物に関する教育・指導を提供する、Cooperative Extension Disaster Support Package がある335 。おそらく、追加の支援パッケージには、短期および長期のシナリオにおける食料自給に関する指導を含めることができる。

このテンプレートが推奨する計画プロセスの一環として、州は以下を行うべきである。

自国の食糧システムのさまざまな側面(状況および仮定)を評価する。

地域の食糧システムの組織化と食糧自給のための計画と一致するような点としては、地域の計画と準備のレベル、河川と水路、地下水源の深さ、農地、家畜、家禽、および食品加工の集中、主要人口の中心、および自然災害に遭いやすい地域がある。

この記事の大部分は連邦政府の役割について述べているが、州および地方自治体は、弾力性のある地域ベースの食糧システムの評価と実施において主導的な役割を果たす必要がある。地理的、気候的な差異があるため、画一的な連邦政府のプログラムでは失敗する運命にある。したがって、連邦政府のプログラムは、直接的な金銭的支援や、少なくとも地域の食糧供給システムの要件を満たすための規制上の柔軟性を通じて、州や地域のイニシアチブを支援することが必要である。

V. 結論

第二次世界大戦の政策立案者は、食糧不足の深刻さに驚かされた。連邦食料官僚機構はすぐに発足したが、食料安全保障システムが機能するようになるまでには、2年の重要な年月を要した。ルーズベルト政権の失敗を踏まえ、今日の連邦政府の計画立案者は、国家安全保障やその他の危機が、食糧の生産、流通、消費に関して政府の管理を必要とするレベルまで高まった場合に必要となる構造を検討しなければならない。また、現在の政策立案者は、第一次世界大戦中に植えられたビクトリーガーデンの価値を認識すべきであるビクトリーガーデンは、国営化された食糧配給システムに不可欠な補足を提供し、一人当たり125ポンド(約56kg)の食糧を供給した338。国営農場の一部を民営化し、都市住民を農場に派遣して収穫を助け、最も重要な点として、都市部に「新しい農地」を造成した。34′ キューバの権威主義的な政権は、アメリカ人の民主主義の観点からは忌み嫌われているが、アメリカ人は、キューバ人が大きな苦しみの後にのみ学んだ貴重な食糧安全保障の教訓を、自らの危険のために頑なに無視すべきではないだろう。

現代の計画立案者は、さまざまな危機から生じる潜在的な食糧不足を予測し、第二次世界大戦とソビエト後のキューバから学んだ教訓を生かす必要がある。2002年の公衆衛生安全保障・バイオテロ法と複数の国土安全保障省大統領令は、政府の体制と緊急時計画のアウトラインを提供している。しかし、現在の計画は、驚くことに、既存の国内/国際的な食糧供給網にのみ依存し、地域や地方の食糧システムの可能性を完全に無視している。この論文で概説したように、いくつかの既存の政府プログラムは、追加の法的権限を必要とせずに、現在の計画を修正して、既存の食糧サプラ イチェーンを大幅に強化できる地域密着型の食糧ネットワークに対する支援を提供することが可能である。国の食糧安全保障を強化する具体的な例としては、都市の食糧生産に対する障壁の奨励と排除、地域または地元の食糧システム が使用する「食糧安全」ラベル付けプログラムの実施、地域の食糧庫に沿った州間食糧コンパクトの開発、能力開発に対する支援などがあ る。要するに、政府の国家安全保障プランナーは、あらゆるレベルの有権者に対して、現在の包括的な危機的状況を見直し、商品化された国家レベルの食糧システムの ギャップと脆弱性を特定し、地域および地元の食糧関係者を認識した、より多様で強靭な食糧サプライチェーンのための計画を組み込んで実行に移す、大きな緊急責任を負っている。

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