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Formation of Japan’s food security policy: Relations with food situation and evolution of agricultural policies
2017年8月1日 株式会社農林中金総合研究所シニアチーフエコノミスト 平澤暁彦
要旨
日本人は、農地資源が限られているため、農産物の輸入を増やすことで現在の食料消費量に至っている。しかし、その結果、日本は食料の輸入に過度に依存する危険性にさらされている。そのリスクの指標として、日本の食料自給率というものがある。
20世紀半ば以降、日本が経験した食糧危機は、すべて貿易相手国による輸入の途絶や輸出の制限が原因であった。太平洋戦争末期には、主食である米の不作によって深刻な食糧不足に陥り、国民に配給を続けることすら危ぶまれたため、日本政府はさまざまな形で食糧供給の抑制策を講じることを余儀なくされた。1973年、平時の米国による大豆輸出の禁輸措置に端を発したいわゆる「大豆危機」の際、日本政府は国内の大豆市場を安定させるとともに、大豆をはじめとする農産物の安定した輸入を確保するための緊急対策を実施した。同時に、農業開発のための大規模な国際協力が政府によって開始され、世界の食糧需給モデルの構築も開始された。
1999年に制定された現行の食料・農業・農村基本法では、国民への食料の安定供給を図ることを基本理念としている。過去に実施された緊急対策の一部は、緊急事態の程度に応じて、将来の緊急事態に備えた平時の対策に発展した。また、より高い頻度で発生する様々な不安定要素や不確実性を軽減する方向で改善された。
日本の食料供給は一部海外からの輸入に依存しているが、国民に必要最低限の食料を供給する能力は、国民主権の下にある国内農業生産によって維持されてきた。しかし、近年、日本の農業生産基盤は脆弱性を露呈しつつあり、貿易自由化や将来の人口減少に対応するためには、生産基盤の再構築が不可欠な状況になっている。
はじめに
本稿では、太平洋戦争（1941-45)終結後、日本の食糧安全保障をめぐる状況の変化を遡りながら、現行の食糧安全保障政策がどのように形成されてきたかを歴史的に概観する（注1)。
食料安全保障は、土地資源に恵まれない日本の農業政策の基本的な要素である。このことは、日本の食料・農業・農村基本法においても、その基本理念として、日本国民に対する食料の安定供給の確保を第一義とすることが定められていることにも反映されている。日本の食料安全保障指向の政策は、過去の食料危機の経験から導き出されたものである。今日の食料安全保障政策の施策は、こうした経験を踏まえて形成されたものである。また、食料供給や輸入依存度の変化などの基本的な動きと、それに応じた農政の対応が、食料安全保障に直結していることにも注目すべきであろう。こうした動きや政策対応の詳細を確認することは、日本の食料安全保障政策がいかに重要であるか、また、この政策がどのように機能しているかを理解する上で有用であろう。
以下では、まず日本を取り巻く基本的な状況を再確認した上で、太平洋戦争後、日本が直面した主な食糧危機と、食糧供給や農業生産に関わる政府の政策の大きな変遷を時系列で振り返る。さらに、これらの食糧危機や政策変さらに対処するための食糧安全保障政策の概要についても考察する。
(注1)この分析は、2014年から2015年にかけてアジア数カ国の研究者が共同で行った「アジア諸国の戦後食料安全保障政策に関する国際共同研究」の成果に対して、筆者が行った平沢(2017)の寄稿を中心に行ったものである。平澤(2017)は、特に日本の食料安全保障政策に言及し、より詳細な情報と関連データを有している。平澤(2017)を含む上記の共同研究そのものについては、周・萬(2017)を参照されたい。また、共同研究の対象となったアジア諸国の食料安全保障政策の国際比較については、本号の農林金融[70(8)pp.65-75]に掲載された周教授の講演記録も参照されたい。
1. 日本の課題
限られた土地資源と大きな人口人口密度の高いアジアは、人口の多い国も多く、巨大な食糧不足地域とされている。日本はその中でも人口密度が高く、一人当たりの耕地面積が非常に限られている国である。人口1億人以上の国の中で、1人当たりの耕地面積は最も小さい。
このように土地資源が乏しいため、国民が現在消費している食料を生産するための農地が著しく不足している。農地の総面積は、国民を十分に養うために必要な農地の3分の1以下に過ぎない（注2)。山がちな地形や限られた農地資源などの地理的要因に加え、国民の平均所得が高いことから、日本の農業は国際市場での競争力が低く、主に輸入農産物との厳しい競争により国内生産は減少傾向にある。
したがって、現在の日本人の食生活を維持するためには、日本にとって食料の輸入は不可欠である。海外から食料を購入することで、国民は豊かで多様な食生活を享受することができる。にもかかわらず、食料輸入が滞ると、極端に輸入に依存することになり、食料不足という深刻な事態に陥らざるを得なくなる。従って、食料の安定的な輸入を確保することは、日本にとって大きな課題であると考えられる。
しかし、食料調達の信頼性という観点からは、日本の主権が及ぶ範囲を超えた海外からの食料輸入は、国内生産に遅れをとっている。つまり、突発的な事態が発生した場合、主権国家は転作、農産物の強制納入、食料配給など様々な措置を講じて国内農業をコントロールすることができるが、他国から輸入する農産物に対しては、そうした措置を講じることができない。また、20世紀半ば以降、日本が直面した深刻な食糧危機は、後述するように、すべて貿易相手国による輸入の途絶や輸出の制限によってもたらされたものである。このため、日本における食料安全保障の議論では、食料輸入への依存度との兼ね合いで、国レベルでいかに食料供給を確保するかが焦点となってきた（大賀2014;小山2007)。
日本は大量の農産物を輸入しており、少なくとも国際市場でその代替供給先を迅速に見つけることは困難である。正規の貿易相手国に何らかのトラブルが発生した場合、人口の少ない都市国家であれば、世界市場で農産物をスポット的に購入することは可能であろう。しかし、人口が1億人を超える日本の場合、世界市場が緊急事態に陥ったとき、十分な量の食料を継続的に購入することができるかどうかが懸念される。また、日本の消費者が求める食品の質的レベルが高ければ、食品の供給元を変更する際の障害となる。
さらに、近隣のアジア諸国は、ほとんどが食料輸入国であり、緊急事態に対処するための緊密な協力について日本との協定を結んでいない。欧米諸国では、EU加盟国との間で緊密な協力体制がとられているのとは対照的である。
したがって、少なくとも国民が必要とする最低限の食料は、日本国内で生産しておくことが望ましいと考えられる。しかし、度重なる貿易自由化などにより、日本の農業生産基盤が損なわれ、緊急時に必要な食料を国民に十分に供給するための生産力が徐々に低下している状況である。
(注2)農林水産省の試算（2007）によれば、対日輸出国も含めた農地資源を国民の食糧生産に充てれば、日本の農産物総需要を満たすことができ、その資源は日本の農地の3.5倍以上に相当する。一方、別の試算（藤本2009)によれば、輸入農産物を国産品で代替しようとすると、特に日本の穀物が輸出国より収量が少ないことを考慮すると、現在の4.8倍近くの農地が必要になる。
2. 太平洋戦争前後の食糧不足と政府の統制
太平洋戦争の戦時中から戦後にかけて、日本は著しい食糧不足に見舞われた。戦時中の「主食政策」は、食糧事情の悪化とともに緊急性を増し、食糧市場をコントロールするためのさまざまな政策が実施された。これらの経験は、食料安全保障に関する日本の思想に大きな影響を与えた。
2.1戦時中の食糧供給の困難さ
太平洋戦争が始まる前、日本は1939年に当時の日本の植民地の一つであった朝鮮が干ばつで大きな打撃を受けたため、東南アジア地域からの米の輸入を増加させ始めていた。同時に、日本政府は食糧政策の方向性を、食糧供給を直接管理することで規制を強化する方向に転換していた（多摩2013)。当時、米の総供給量の約2割が輸入に依存しており、小麦、豆類、砂糖の輸入依存率はいずれも米を上回っていた（農林省大臣官房研究課、1976）。食糧統制のためにとられた数々の施策は、戦時国家統制の一環として1942年に制定された「主食統制法」に完全に統合された。この法律で行われた主な施策は、農家から政府への農産物の強制出荷（強制搬入）、消費者への配給、価格統制などであった。国家統制機関の一つである農協は、農民が生産した米などの集荷機能を担い、卸売・小売業は、食糧営団という半官半民の配給組織に再編された（田辺1948)。
太平洋戦争勃発の判断は、戦争に至る過程で、輸送船やシーレーンの確保による継続的な輸入と国内生産の増加を楽観視し、戦争が長期化した場合の需給バランスを十分に考慮せずに行われたことが指摘されている（以下、主に海野(2016)を参照）。
開戦直後、国内生産の停滞と輸入の途絶により、食糧の供給が減少し始めた。農作業や肥料の不足だけでなく、1943年以降、異常気象が日本を襲い、日本の農業生産は減少の一途をたどった。さらに同年、東南アジア地域からの米の輸入が激減し、1944年にはついに途絶えることになった。日本への米輸送が完全にストップしたのは、日本の輸送船の予想以上の損失、駐留軍による米の徴発、米軍の攻勢による海の指揮権の喪失など、いくつかの要因があった。開戦争前、当時の首相が中心となって設立した総力戦研究所や南満州鉄道研究所だけでなく、陸海軍の中枢の一部からも食糧不足に対する深い懸念が表明されていた。戦時中の食糧事情が悪化することを予見していたのだ。しかし、こうした懸念は全く考慮されなかった。
米の供給不足を解消するために、政府はさまざまな政策を打ち出した。例えば、米の代わりに麦や雑穀、サツマイモを納めることができるようにした。また、国民の戦意喪失を防ぐため、政府備蓄米はほぼ枯渇し、新米の一部は予定より早く配給され、配給削減をできるだけ遅らせるようにした。
戦時中、食糧事情に関する情報はほとんど公開されなかった（注3)。政策立案者やオピニオン・リーダーの間でも、そうした情報は公開されず、食糧不足に対する危機感の共有が著しく遅れた。1944年8月、小磯内閣発足直後、食糧需給の逼迫を知らされ、首相を含む閣僚全員が大きな衝撃を受けたのは事実である。
その直後、標準食の量が休息エネルギー必要量以下にまで減らされた（注4)。そのため、各家庭で庭を耕すなどして、配給品以外の食料を調達することが不可欠になった。終戦に向けて食糧事情はさらに悪化し、当時の農商務大臣が閣議で「（戦争が続けば）全国各地で飢餓が起こるだろう」と発言することになった（海野2016、p.400)。
このような開戦から終戦までの日本の食糧事情の変化は、正確な情報とその有効活用の両方が、国家の食糧安全保障にとって極めて重要であることを示唆している。
(注3)1940年から1945年までの食料需給バランスシートは存在しない。この年、米の収穫量は翌年の春に明らかにされる。
(注4)一般成人の標準配給量（男女とも精米に換算した総配給量の標準）は、1945年7月に1人1日297グラムに1割減となった（食糧庁1951）。これは973キロカロリーに相当する（（田辺1948)pp.365-366のデータを基に換算）。一方、厚生労働省(2014)によると、基礎代謝量や最低安静時必要カロリーは、それぞれ成人男性で1500キロカロリー強、成人女性で1100キロカロリー強とされている。1950年から2012年までの間に20歳男性の平均体重が16%増加したことを考慮しても、1945年に標準量が削減される以前は、男性の標準量は基礎代謝量を下回っていたようである。
2.2太平洋戦争直後の食糧危機
1945年の太平洋戦争終結直後から、日本の食糧事情はさらに悪化した。翌年には、1945年秋の米の大不作と米の強制配達の減少が直接的な要因となり、配給制度そのものを維持することさえ困難となる懸念が高まった。日本では食糧の輸入が厳しく制限されていたため、日本政府がこの状況を打開することはかなり困難であった。食糧危機への対策は、日本政府が占領軍に食糧の輸入を速やかに要請しただけでなく、多くの措置を迅速に講じたことで、ようやく実行に移されることになった。これらの対策を効果的に実施するためには、迅速な情報が非常に有効であったことが理解できる。
(a)大規模な食糧不足の発生
1945年、米の収量は平年の3分の2に激減し、過去40年間で最も不作となった。特に輸入の途絶と東北地方の冷害により、同年8月末の米の総供給量は必要量988万トンを148万トン下回ると当初は予想されていた。しかし、9月中旬に台風が西日本の水田を襲い、10月上旬には太平洋に面した多くの地域で強風と洪水により稲作に大きな被害が出たため、秋には米全体の生産見通しが極めて悪くなり、当初の不足予想量は2倍以上の401万トンとなった（図1参照）。また、一部の産地では米の収穫量が過少に報告されていることが指摘されている（小田2012)。
また、多くの農家が収穫した米を政府機関に届けるのがかなり遅かったという。1946年に食糧不足がさらに深刻化すると予想されたため、政府は深刻な不作にもかかわらず、各農家の生産量に占める米の納入比率を前年より高くしていた。しかし、いざ納品が始まると、なかなか納品に応じようとしない農家が続出した。後述するような政府による生産者への優遇措置はあったものの、最終的な納入達成率は77.5%と最低の水準に落ち込み、毎年順調に納入が行われていた戦時中と比べると、政府への米出荷量は2割も減少した（統計研究会1969）。
この納入不振には、ある背景があった。農家が政府の命令通りに米を官庁に納入すると、家族で消費するために保管していた自分の在庫を大幅に減らすことが求められるからである（田辺1948)。農家自身は、戦時中に政府への納入を大幅に増やすことで、すでに米の在庫を減らしていた（松田1951）。それらの背景には、物価の高騰などに加え、敗戦によって政府機関の権限が失われた現実（農水省大臣官房管理課1972）もある。
図1 1945年における日本の米の生産見込みと供給不足の推移
【原図参照】
闇市場の米価は、政府から農家に支払われる公定価格を大きく上回っていた。また、農民は自ら闇市場で生産資材を購入しなければならなかったため、米の生産コストは政府の生産者価格よりはるかに高かった（田辺1948)。ハイパーインフレは、多くの種類の物資が深刻な不足に陥るという事態を引き起こした。例えば東京では、1945年の消費者物価指数が1946年には6倍になり、さらに1948年には50倍近くに跳ね上がった（桜井1989)。1946年6月現在、日本の主要都市における米の闇市の価格は、平均して公定価格の23.6倍にまで高騰している（統計研究所1969）。そのため、闇市以外でも、違法なルートでの米の販売が大きく促進された（統計研究所1969）。
1946年の闇市での米の販売量については、30万トンから150万トンまで、さまざまな推定がある。いずれにせよ、米の違法販売は、全国的な米不足を補うにはほど遠く、日本国民はさまざまな代替食品に頼らざるを得なかった。多くの消費者が、食品を購入するという重い経済的負担を強いられた。戦争前の1935年から1941年までの平均で40%だったエンゲル係数は、1946年後半には73%にまで上昇した。消費者の非配給食品への支出は、配給食品への支出のほぼ5倍であった(Matsuda 1951)。
(b)政府の政策措置と食糧事情の推移連合国軍の占領下、食糧不足に直面した日本政府は、連合国軍総司令部（GHQ）に米などの食糧の輸入を許可するよう懇願している。しかし、なかなか許可されず、やがて政府は、地元農家への強硬策をはじめ、独自の配給制度の維持を目指すことになる。
前述のように1945年産米が秋の収穫を前に台風で大きな被害を受けた直後の9月29日、日本政府はGHQに対して、穀物などの輸入で不足分を補うために必要な食料量を独自に試算し、300万トンの輸入要請を提出した。GHQは当初この要請を拒否したが、日本の食糧事情を独自に調査し、11月に報告書を作成、その中で成人国民の平均摂取カロリーが非配給食品を含めて1日1800キロカロリーを確保するためには300万トンの食糧輸入が必要であることを認めた。また、GHQは12月下旬からアジア諸国に対して対日輸出の可能性を探るための実地調査を行ったが、その結果、これらの国には自国の不作を主因として対日輸出のための余剰食糧がないことが判明した。1946年1月から2月にかけて、GHQはそれまでの食糧輸入を認めない方針を転換し、アメリカ政府に食糧の輸出を要請することにした。しかし、アメリカ政府は当初、GHQの要請に対して否定的な反応を示した。欧州をはじめ世界各国が深刻な食糧不足に陥っている中で、敗戦国である日本に食糧を送るのは割に合わないと判断したためである（小田2012;統計研究所1970)。
特に大都市や北日本では、米生産者の強制配達による出荷の遅れで、食糧不足はさらに深刻化した。1945年9月にはすでに、政府機関は東京で予定通りの配給を行うことが困難な状況に陥っていた。12月末には、政府備蓄米は3日分まで激減し、配給制度を有効に運用するための最低備蓄量である15日分の5分の1にしかならなかった。さらに、1945年7月から1946年10月までの短期間に、避難民の帰郷により東京の人口が3割以上増加し、状況はさらに悪化した（田辺1948、東京都配給機構史出版会1950、小田2012)。
政府は、米をはじめとする食糧の十分な供給を確保するため、1945年11月に農家に対して、米の生産者価格の50%引き上げ、農家への納入割り当て制度の見直し、納入計画における農家の米以外の代替品出荷制限の承認、納入割り当て完了農家への生産資材の特別配給などの特別措置を行うことを通達した。しかし、これらの特別措置は、顕著な成果を上げることができなかった（The Institute of Statistical Research 1970)。
一方、連合国軍最高司令官（GHQ/SCAP）ダグラス・マッカーサーは、日本の食糧輸入の要請が認められない限り、日本の配給制度は1946年5月までに崩壊すると米国政府に伝え、日本の食糧輸入を許可するよう呼びかけた。マッカーサー元帥は米政府に送った声明の中で、日本への食糧援助は、配給が途絶えたときに深刻な飢餓、栄養失調、伝染病、社会的混乱の拡大を伴う日本の大災害を抑えるために必要な米軍の追加派遣よりも米国にとってコストがかからないと付け加えた（Oda 2012)。
このような状況下、日本政府は1946年2月に「農家からの米の強制収用に関する主食緊急措置令」を発令し、翌3月から4月にかけて一部の都道府県を中心に実施された。この強制措置の実施により、収用の対象外であった多くの農家が、自発的に早期に納入を果たすというデモンストレーション効果が期待された。戦時中の同月の納入率が85〜95%であったのに対し、1946年2月下旬の全国納入率52%という低さであった。春先に強制収用が開始されたため、その年の配達時期が終わった6月には、配達率は25.5ポイント（100万トン相当）上昇し、77.5%に達した（統計研究所1969,1970、田辺1948、小田2012)。農家出荷米のほか、戦後日本軍が返還した食糧や終戦直前に中国から輸送された食糧も配給の原資に加えられた。しかし、1946年春には、全国各地で配給の遅れが頻発するようになった。4月から5月にかけて、東京などの大都市では、食糧の配給量が基準量の8割程度まで減少した。4月から5月にかけて、東京をはじめとするいくつかの大都市では、食糧の配給量が基準量の8割にまで減少し、配給所や市役所に対するデモが数多く行われた。さらに5月19日には、東京で「食料メーデー」の集会が開かれ、約25万人が参加した（小田2012)。北部の札幌と青森では、食糧配給が6月に50日間、7月に32日間と極端に遅れた（統計研究所1970)。
この間、日本政府は、当初予定していた米の強制配送に加えて、米生産地の都道府県に公的在庫の一部を米消費県に輸送することを強制した。これは、秋に収穫されるまでの間、各県民が消費する米以外の備蓄米を、米生産県が米消費県に強制的に提供する「赤字強制搬入」という特別な制度であった。この前代未聞の特別措置に、米生産県は大いに抵抗したが、政府は5月中旬までに予定量のほぼ半分、6万トン強を米消費県に輸送することができた。この「強制赤字配送」は、米不足の都道府県にとって、5月から6月にかけての最悪の食糧危機を乗り越えるために非常に役に立った（統計研究所1970、農水省大臣官房管理課1972)。
こうした緊急措置にもかかわらず、配給制度はやがて崩壊寸前にまで追い込まれた。東京では、1946年3月から国産の配給食糧が急速に減り始め、6月にはほぼ底をついた（図2参照）。首都圏では、5月の一人一日平均摂取カロリーが1,352キロカロリー、そのうち配給食糧は775キロカロリーまで落ち込んだ。大阪で配給された食糧は、6月には前月比40%も削減された。
この深刻な事態を乗り切ったのは、1946年5月から増え始めた食料の輸入であった。東京では、アメリカから輸入された小麦などの食料が、7月には配給食料の90%以上を占め、日本の6大都市では70%以上を輸入食料が占めていた。この食糧輸入は、7月から9月にかけての米の収穫期に集中的に進められた。以後、早場米の米と国産の早生サツマイモが配給制度の維持に重要な役割を果たした（統計研究所1970)。当時、日本にはアメリカから農産物を購入するための外貨がなかった。日本が食料を輸入できたのは、アメリカの「占領地救済政府支出金（GARIOA）」という緊急現物援助があったからだ。1945年と1946年の2年間に日本に割り当てられたこのGARIOA資金のほぼ9割は、食料の輸入のためだけに支出された。
図2東京における食糧の実量（1946年1月～7月）（千トン）45
【原図参照】
このようにして日本はかろうじて配給制度を維持できたにもかかわらず、1945年11月から1946年10月までの1946年産米の食糧輸入総量はわずか70万トン（食糧庁1951）で、これは日本政府が当初GHQに要請した輸入量の4分の1以下であった。早場米の「前倒し消費」は、結局、翌年の米の総供給量を減らす結果となった（農水省大臣官房管理課1972）。そのため、1946年も食糧危機の状況は続き、年間平均摂取カロリーは一人一日あたり1,316キロカロリーまで落ち込んだ（食糧庁1952）。都市住民の多くは、都市から近隣の村に出向き、農家から直接食料を購入することを余儀なくされた。米や芋などの農産物の物々交換が盛んになる一方で、農家への買い出しのために欠勤する労働者が増え、国内の多くの産業の生産性を著しく低下させる結果となった（食糧庁1960)。
この食糧難の時代、日本では栄養失調に起因する結核などの病気で多くの人が亡くなっている。1942年、1947年から50年にかけての結核による年間死亡者数は10万人を超えている。調査が打ち切られた1943年から1946年にかけては、さらに多くの人が結核で死亡したと報告されている（Dower 2004)（注5)。
食糧需給の逼迫は、1946年後半から米生産の回復と食糧輸入の増加により、徐々に緩和され始めた。1946年秋、米の総生産量は、天候に恵まれ、資材や労働力の投入が回復したことにより、前年比300万トンも増加した。食糧輸入も1946年の70万トンから1947年には190万トン、1949年には270万トンにまで増加した。
需給の逼迫がさらに緩和された1949年には、ジャガイモとサツマイモの販売規制が解除され、1951年には雑穀の販売規制が解除された。同年、配給機関が民営化され、政府による食糧統制は間接統制に切り替わった。同時に米穀統制の廃止も検討されたが、GHQの反対で実現しなかった（櫻井1989)。
また、都道府県が行っていた農業生産に関する統計調査のうち、米の生産高を過小に報告しているとされるものが国に移管された。これは、従来、都道府県の生産統計の発表には地元の利害が反映されて不正確に報道される傾向があり、国が全国の生産量を正確に把握して各県への強制納入の配分を正しく判断する上で障害になっていたからである（小田2012)。このことは、政府にとって正確な情報の入手が緊急事態に対処する上で重要な役割を果たすことを示唆している。
(注5)例えば、1945年10月の厚生省の調査では、栄養不良や感染抵抗力の低下により、結核などの伝染病による死者が急増していると報告されている（田辺1948)。
3. 食料輸入依存の危機に直面した戦後日本
3.1食料輸入依存のもとで進められた選択的拡大農政
日本は戦争に敗れ、食料調達先であった植民地を失った。一方、アメリカは、1948年、アメリカ農産物の主要輸入国であるヨーロッパ諸国の多くが食糧生産を回復していたため、農産物の余剰を拡大し始めた（岸1996)。さらに戦争前の日米交渉では、すでにアメリカ政府が日本への食糧輸出の提案を行っていた（海野2016)。終戦直後、前述のガリオアファンドにより、日本は米国産農産物の輸入が可能となり、その後、1950年代には、米国の相互安全保障法（MSA）や農業貿易開発援助法（PL480)に基づく相互協定による食糧援助の形で、米国からの小麦、大豆、トウモロコシを中心に輸入が急増する。
このような中、1961年の農業基本法では、日本政府の主要な農業政策として「農業生産の選択的拡大」（以下、「選択的拡大」）というビジョンが掲げられ、上記のような食料輸入への依存が既成事実化されることとなったのであった。選択的拡大とは、「需要の増大する農産物の生産を増強し、需要の減少する農産物の生産を転換し、外国製品と競合する農産物の生産を合理化する」（基本法2条1項1号）ことであった。選択的拡大が実際に目指したのは、畜産物、野菜、果実を中心とした生産振興と、米以外の土地利用型農業の生産物の輸入依存度の向上、そして生産者の経営規模拡大による米農業の生産性向上であった。この政策転換により、日本農業は主食である米の生産を維持し、米以外の作物を土地節約型農産物の栽培に集約するだけでなく、輸入配合飼料に大きく依存し、限られた土地資源で畜産物の生産を拡大することが可能となった。これは、国内の貴重な土地資源を節約する観点から、合理的な政策方針であった。現在に至る日本の農産物構成は、このようにして確立されたものである。
1950年代には、統計上、一人当たりの日間カロリー供給量が戦争前の水準に回復した（注6)。その後、1970年代半ばまで、食料の輸入依存度の上昇とともに、カロリー供給量は急速に増加し続けた。また、穀物中心であった日本人の食事内容も多様化していった（図3参照）。米国からの食糧輸入は、農地不足の日本にとって、食生活の改善だけでなく、海外から輸入される安価な食糧によって労働者の賃金水準を抑制することに大きな効果があった。しかし、次節で述べるように、まもなく食料輸入への過度の依存の危険性が表面化し始めた。
図3カロリー供給構成の品目別長期変化（1930～2015）（1人1日当たりキロカロリー）（kcal)
穀類いも類・でんぷん・豆類果物・野菜畜産物魚介類砂糖油脂類その他
出典農林水産省大臣官房政策課(2017)、農林水産省大臣官房研究課(1976)のデータより作成。
(注）1941年から1945年までの総カロリー供給量のデータは、松田(1951)による。
1961年に農業基本法が制定されたとき、基本法の選択的拡大政策は、国際機関が推奨する農業政策の方向性とも合致していた。国連食糧農業機関（FAO）は1953年の会議で、日本の選択的拡大とよく似た新しい政策構想を提唱していた（注7)。同会議で提示された農業・食糧関連政策の最初の議題は「生産の選択的拡大」で、「最もニーズの高い地域、および消費の拡大が必要で有効な需要が開発できる品目において生産を拡大しなければならない」（FAO 1953: item 23)と提唱した。この議題に関する同会議の決議第6号は「農業生産の選択的拡大」と題され、英語と日本語で書かれているが、日本の農業基本法の選択的拡大と全く同じ用語であった。この決議は、「新たな余剰が生じる危険を減少させる」ことを目的としたものであった（FAO 1953: item 16)。1953年の本会議までに、「北米を中心とするいくつかの地域では、多くの農産物の余剰が発生していた」（FAO 1955: item 12)のである。この決議に基づいて、1953年から1955年にかけて開催された2回のFAO会議の間に、極東およびその他の地域において、「これらの地域における各国農業の補完的発展がどの程度可能であり、その結果として貿易が拡大し得るかを探る」目的で地域協議が開催された（FAO 1955:第20項）。
(注6)1950年代前後のこの時期、食料バランスシートの形式が何度も改訂され、データの連続性が疑われる。
(注7)この類似性は、本間(2003)において、梶井等氏が初めて指摘した。平沢(2013)は、FAO1953年会議報告書と日本の農業基本法の両方で、「農業生産の選択的拡大」という全く同じ言葉が使われていることを確認している。また、1953年の会議では、世界市場で十分に供給されている食品を消費者が購入できるようにするための消費者政策を開始することが強く推奨された。1955年の会議では、加盟国の選択的拡大政策の進展が確認された。日本は1951年にFAOに加盟した。日本からは、1953年会議、1955年会議ともに、農林省の幹部と元幹部からなる代表団が参加した。
3.2 1973年の米国産大豆禁輸措置
1973年夏、アメリカ政府はインフレ抑制のための国内政策の一環として、大豆の輸出を全面的に禁輸し、トウモロコシの輸出も禁輸する可能性を示唆した。この禁輸措置は幸いにも3カ月後に解除されたが、日本ではこの「大豆ショック」によって、食糧輸入依存のリスクに対する認識が新たに深まった。このとき、日本では「食料安全保障」という言葉が登場した（大賀2014)。後述するように、日本の行政はこの事態に対処するために様々な種類の新しい政策を導入し、そのいくつかは今日まで長く続いている。
1973年、小麦とトウモロコシの国際貿易総量は、1971年比で50%増加した。この間、アメリカはこれらの品目の輸出を2.5倍に増やした。ソ連が突然、世界市場に参入し、2年連続で大量の小麦を購入したことが、その主な要因であると考えられている。また、日本なども穀物の輸入を増やした。一方、世界有数の農産物輸出国であるアメリカは、1970年代初めまで、国際市場での余剰分を処分するために農産物の売却を進めていた。
ペルー沖のカタクチイワシ（注8)の不漁や米国以外の穀物の不作が重なり、米国では大豆、トウモロコシ、小麦が一斉に値上げされ、73年6月の時点で、米国内市場の大豆価格は前年11月の3倍にもなった。1973年に入ると、米国政府はインフレ抑制のための取り組みを強化し始めた。1973年3月に牛肉と豚肉の価格に上限が設けられたため、大豆をはじめとする家畜飼料の価格が上昇し、米国の畜産農家の経営収支は圧迫されることになった。同時に、大豆の値上げは、日本の食品メーカー、飼料業界、畜産業界にも深刻な問題をもたらした。
1973年6月13日、ニクソン大統領は国民向けの演説で、消費財の価格を60日間直ちに凍結し、食料の輸出を規制することを決定した。
アメリカのインフレの最大の要因は、食料品価格の高騰であった。しかし、農産物の価格が凍結されると、農家の生産・販売意欲が減退し、逼迫した食料需給をさらに悪化させる懸念があったため、農産物価格は凍結対象から除外された。1973年初めには、すでに1600万ヘクタールの定置農地が生産に復帰し、農産物の供給を増やしていたが、作付面積を増やした場合の効果は、1973年秋の収穫次第で未知数であった。
ニクソン大統領は、上記の演説の中で、「長期的には、食糧輸出の増加は、農家所得の向上、国際収支の改善、そしてアメリカの世界におけるリーダーとしての地位の維持に不可欠な要素である」と見解を示した。さらに、空前の巨大な輸出需要という大きな要因で、国内市場の食料価格が高騰し、不足する農産物が消費者に行き渡るためには、「アメリカの消費者を第一に考えなければならない」とも強調された。同時に、米国大統領は、米国がすでに他国と交わした国家としての輸出約束を守ることを改めて表明し、世界的な食糧価格高騰の問題解決に向け、各国と協議し、協力を求めていく方針を示した（Nixon 1973)。
米国政府は、輸出業者に対して、輸出注文を通知するよう要請した。その結果、1973年7月15日から8月30日までの大豆の輸出予定量は 180万トンに達し、この期間に輸出可能な国内余剰量と予想される量のほぼ2倍であることが判明した（Oki 2008;Destler 1978)。
この調査をもとに、米国は6月28日、大豆と綿実の全輸出を60日間、即時禁輸に踏み切った。さらに、米国商務長官は、米国産トウモロコシの輸出需要が大きく増加するようであれば、トウモロコシの輸出も規制する必要があることを表明した。7月2日には大豆の禁輸措置が有効な輸出ライセンス制度に変更されたものの、既存の大豆輸出の契約量をそれぞれ50%削減することが発表された。また、73年秋の収穫量によっては、大豆およびその製品の輸出規制をさらに強化することを検討する可能性も示唆された。
日本については、大豆や非米穀物などの土地肥大型作物の国内生産は、選択的拡大政策が長年にわたって続けられたため、無視できるレベルまで減少していた。日本でのこれらの作物の消費は、主に米国からの輸入に大きく依存していた。米国から購入する大豆とトウモロコシは、すでに日本のこれらの作物の輸入総額のそれぞれ88パーセントと84パーセントを占めており、この依存性が、国際市場における代替供給源の確保が困難であるという日本の懸念を悪化させることになった。
日本政府も国内産業界も、ニクソン大統領の発表直後は、日本が米国産農産物の最大の輸入国であり、かつての米国が日本政府に対して米国産食品の買い増しを求めた際に、米国政府は日本に安定的に輸出を提供することを約束していたので、米国の特別扱いを期待して楽観的であった。それだけに、ニクソン大統領が演説で約束した各国との事前協議もなく、既存の契約を解除されたことは、日本にとってより深い衝撃となった（山田2012;大木2008)（注9)。
しかし、Destler(1978)は、上記の米国の輸出規制はもともと不要であったという異なる見解を示している。デスラーの判断は、輸出需要とされる契約の多くが投機的な注文であり、実際に輸出許可を申請していない契約も多いという事実に基づくものであった。
7月1日と8月1日、米政権はそれぞれ、日本向けをはじめとする既存の大豆の輸出契約について、全面的に許可を出すと発表している。さらに、1973年10月1日、ついに輸出規制がすべて撤廃された。
このように、米国の輸出規制は比較的短期間に解除されたものの、日本の食料安全保障の認識に与えた影響は長期にわたって強く残っていた。米国産農産物の輸入依存度が極端に高まるリスクを最小化するために、必要な措置を講じるべきであるという意見が、日本社会の多くの人々の間で広く共有されるようになった（注10)。しかし、ソ連と並ぶ世界有数の食糧輸入国である日本にとって、豊富な農地資源に恵まれているわけでもなく、米国が安定した最大の対日農産物輸出国であることから、そのリスクを軽減するために必要な措置をとることは容易なことではなかった。
このような厳しい状況の中で、日本政府は、農業開発のための国際協力と世界の食糧需給モデルの構築という2つの優れたプロジェクトを開始した。
1974年、国際協力事業団（JICA、現在の独立行政法人国際協力機構 2003年に独立行政法人に改組）が設立され、特に開発輸入の促進と食料輸入元の多様化を目的とした農業開発のための国際協力が強化されることになった。特に、1979年から2011年にかけて実施されたブラジル・セラード地域の大規模農業開発プロジェクトは成功裏に終了した。このプロジェクトは、ブラジルを世界有数の大豆輸出国へと発展させるために大きく貢献した。セラード計画以降、ブラジルは中国への信頼できる大豆の供給国に成長した。このような両国の貿易の発展は、国際市場における大豆の需給バランスの逼迫を緩和する役割を果たし、結果として日本の世界市場からの大豆の安定調達に寄与している。
一方、世界食料需給モデルを新たに開発した農林省は、同モデルに基づく1980年と1985年の予測を発表した（MAF 1975)。このモデルの開発により、日本は米国農務省（USDA）やFAOとは異なる独自の方法で将来の農産物需給のシナリオ分析を実施することが可能となった。その後も、日本の行政は新しいモデルを開発するための努力を続けている。農林水産省が中心となって、日本やアジア諸国の食糧需給の実態を反映した将来シナリオの分析だけでなく、食糧輸入国の立場から将来の需給を予測した分析結果を他国に提供するようになってきている。さらに1990年代前半には、農水省が独自に開発した分析手法をFAOや国際食料政策研究所（IFPRI）に提供し、国際社会に大きく貢献した（農林水産省,2009)。
上記の2つの国家プロジェクトに加えて、日本は、政府備蓄食料の一部放出，飼料価格安定基金への財政支援，国民生活に関連する商品の投機的買い占め・売り惜しみ行為の規制などの緊急措置を講じた。また、農産物の安定的な輸入を確保するための中長期的な対策も開始された。農産物の安定的な輸入を確保するため、中長期的な対策も講じられた。1975年、日本は米国と飼料用穀物、小麦、大豆をそれぞれ3年間で800万トンずつ輸入することで合意した。同年、飼料価格の高騰により家畜の生産コストが上昇し、飼料利用者の損失を補填する制度として、配合飼料価格安定基金（現・配合飼料供給安定機構）が設立された。また、農家に小麦や飼料作物の増産を促す政策もとられた。しかし、これらの作物の生産量は、戦争前の水準に戻ることはなかった。自給率向上の目標も設定されたが、これも達成できなかった。一方、中長期的な対策として、政府は備蓄食料の補充に努めた（『日本農業年鑑』1974年、1975年版）。
その後、米政権は、ソ連軍がアフガニスタンに侵攻した1979年12月末の直後の1980年に、『タイム』誌に「穀物は武器になる」（『タイム』1980年1月21日号）という記事を掲載し、ソ連に対する穀物輸出禁止という制裁を課した。とはいえ、米国の禁輸措置が発動される前に、世界市場で穀物の需給が緩和していたため、ソ連が米国以外の国から穀物を購入することは可能であった。アメリカは、ソ連に対する穀物禁輸の効果を限定的にしか発揮できなかった。しかも、穀物の国際輸出市場におけるアメリカのシェアが低下するという予想外の結果を招き、その結果、アメリカは以後、農産物の輸出規制に対して慎重な姿勢をとるようになった。一方、穀物市場でこのようなことが起こったため、多くの日本人は、食料輸入依存がいかに社会的なリスクであるかを、さらに意識するようになった。
(注8)カタクチイワシはイワシ科に属するイワシの一種である。カタクチイワシから作られる魚粉は、主に飼料などの原料として利用される。
(注9)沖(2008)は、この禁輸措置の一例として、貿易政策に起因する消費者の不満とそれに対する政治的配慮が、食料輸出国の外交的利益に優先する場合があることを指摘している。
(注10)「国際化に対応した農業問題懇談会」（1974）などを参照。
3.3 貿易自由化で国際競争力を失う日本農業
食料輸入依存のリスクが顕在化したことに加え、日本の食料需給は、米の過剰生産と農産物の輸入自由化という二つの側面で選択的拡大政策が破綻しはじめた。これらの側面は、いずれも食糧輸入への過度の依存につながるものであった。日本の経済成長もこの問題の引き金になったが、いずれも現在も解決されていない。
日本人の米の消費量は、所得の増加とともに減少に転じた。
一方、米の生産量は増え続け、1970年代から米の余剰が問題になった。しかし、選択的拡大政策のもとでは、輸入に依存していた他の土地利用型作物への栽培転換を政策的に説得することは困難であった。その結果、生産調整・減反政策が長期化した。
一方、選択的拡大政策のもとで生産が奨励されてきた畜産・乳製品、野菜、果物の生産者は、いずれも輸入自由化によってダメージを受け、これらの品目でさえ輸入への依存度を高める結果となった。つまり、日本の農業は高度経済成長期に比較劣位に陥り、さらにその後の円高ドル安で国際競争力を喪失した。関税貿易一般協定（GATT）の貿易交渉で合意された輸入自由化や日米間の取引によって、それまで国境措置で守られていた畜産物や乳製品、野菜、果物などの輸入が増加し続けた。そのため、国内生産は停滞・縮小の方向に向かわざるを得なかった(注11)。例えば、日本の畜産は、1980年代に国内生産の増加傾向がほぼ停止した。その後、人口増加や経済成長とともに拡大を続けた日本の畜産市場の一部は、肉類をはじめとする畜産物の輸入増加によってほぼ占められていた（図4参照）。日本の畜産が成長の機会を失う一方で、輸入畜産物は品目によっては3割から6割のシェアを獲得してきた。
1973年の世界的な食糧危機の直後、日本の多くの経営者は、農産物の国内生産を増やすという考えを支持していた。しかし、1980年代に入ると、日本の経済界は、農産物の貿易自由化、国内農業の合理化を求めるようになった。国際的なビジネス市場において、日本は自動車をはじめとする工業製品の「氾濫輸出」と引き換えに、農産物市場の開放を各国から要求された。日本政府では、1980年に大平正芳首相が私的諮問機関「総合安全保障研究会政策調査会」を設置し、大平内閣に政策提言を行った。提言では、日本農業が国際貿易と共存していくために、食料自給率の適正化、農業生産力の維持、食料備蓄、農産物需給に関する国際的情報収集の強化など、一連の対策を講じ、食料・農業政策の改善を政府に要請している。ここで注目すべきは、この検討会が日本の農政実施の基本的な方向性を示したことであり、これは現在でも農政の基本として残っている。さらに、同委員会が提言した農政の方向性は、1980年に首相の諮問機関である農政審議会が提出した「1980年代の農政の基本的方向について」という報告書にも反映され、農産物の安定的な輸入、備蓄、食料自給力の維持の必要性が強調されている（兜太2012)。
(注11)このような状況の中で、日本の農家は生産物の品質向上と高付加価値化を目指すことが求められていた。
4. 現行基本法における食料安全保障政策の体系化・拡充
1999年に制定された現行の食料・農業・農村基本法は、食料自給率の目標値を導入するなど、基本的に食料安全保障志向の内容となっている。この基本法では、食料・農業・農村基本計画を5年ごとに策定し、食料安全保障のための具体的な施策を段階的に策定することになっている。同法制定前に実施された多くの施策は、緊急事態に備える目的で体系化された。さらに、様々な種類の起こり得るリスクに対する準備的・予防的措置を開始することで、食料安全保障政策の範囲は拡大された。
4.1 1999年の基本法と食料安全保障
1999年、食料・農業・農村基本法は、1961年に制定された農業基本法に取って代わった。1995年にGATTを引き継いだ世界貿易機関（WTO）のルールに対応するためだけでなく、年々脆弱化する国内農業の活性化のためにも、日本の農業政策に新たな枠組みを作ることが求められていた。
基本法制定前、近い将来、中国が大量の穀物輸入国として台頭すると予想したレスター・ブラウンの論文「誰が中国を養うのか」（1995）は、国内外に多くの議論を引き起こした（注12)。1996年、国際市場で穀物価格が高騰すると、日本人は不安定な世界市場での不安定な食料需給への懸念を深めた。その頃、日本の食料自給率は世界の先進国の中で最低水準にまで低下しており（図5参照）、国内でも大きな話題となっていた。1993年の米の大不作も、食料の安定供給の必要性を国民に認識させるきっかけとなった。
図5 1960年以降の各種食料自給率の推移
【原図参照】
出典：総務省農林水産省大臣官房政策課(2017)のデータより作成。
その結果、食料・農業・農村基本法は、日本の農業生産を支えるという主目的を達成するために、食料安全保障（食料の安定供給の確保）だけでなく、農業が果たすべき多面的な役割、農業の持続的発展、農村の発展について定められた多国間原則に基づき、幅広い規定を盛り込むことになった。
食料・農業・農村基本法は、食料の安定供給の確保（第2条）を基本理念とし（第7条），食料が人間の生命の維持に不可欠であり、健康で充実した生活の基礎として重要であることから、質の高い食料が将来にわたって適正な価格で安定的に供給されなければならないと規定している。また、基本法では、世界の食料需給や農産物貿易には不確実性が伴うことを踏まえ、基礎的食料資源である国内農業生産の拡大や輸入と備蓄を適切に組み合わせることにより、食料の安定供給を確保しなければならないとしている（2条2項）。この規定は、第2条第3項において、高度化・多様化する国民の需要に応じ食料を供給しなければならないとされているだけでなく、同条第4項において、国内の食料需給が著しく逼迫した場合においても、「国民生活の安定または国民経済の円滑な運営に著しい支障を及ぼすことのないよう必要最低限の食料の供給が確保されていなければならない」ことが規定されている。これらの条文は、我が国の食料安全保障を実現するために、平時および不測の事態のいずれにおいても必要とされる政策措置の基本的な枠組みを示したものと考えることができる。
さらに、基本法では、安定的な輸入の確保（第18条）、緊急時における食料安全保障（食料生産の増強、流通の制限その他必要な措置）（第19条）、将来にわたる世界の食料需給の安定確保に資するための技術協力等の国際協力の推進（第20条）について、より具体的に規定しているところである。この基本法に規定された上記の政策措置は、太平洋戦争前後の緊急措置だけでなく、すでに本稿で説明したように、1973年の食糧危機の際にも実施された措置が含まれていることが確認されよう。
また、ほぼ5年ごとに改定される食料・農業・農村基本計画において、食料自給率の目標値を定めることが規定された（第15条2項）。同条の規定に基づき 2000年基本計画およびその後の基本計画において、それぞれ「供給カロリーを基礎とする一般的な食料自給率」の目標値が設定された（注13)。この一般食料自給率は、実質的な食料供給量とその栄養価に基づいて算出されるため、食料安全保障の適切な指標とみなすことができる（注14)。
食料安全保障の観点からは、食料の輸入依存度が高まれば、日本にとって深刻なリスクとなることが想定される。つまり、食料自給率は、そのリスクを日本人に想起させる重要な指標と考えられる。自給率の考え方は、世界市場での農産物の取引が不安定であることを踏まえ、国内生産による食料の安定供給を目指すという基本法の基本理念と合致している。
「食料・農業・農村基本問題調査会」という有識者会議が、基本法の法制化に向けた議論を行った際、食料自給率の目標値を導入する案が、農民団体や消費者団体の代表から支持されたことがある。この両団体は、食料安全保障だけでなく、国内の農業生産の安定と漸進的拡大の重要性を強調した。一方、農産物の貿易自由化と日本農業の競争力強化を重視する日本の経済界は、目標値そのものが国内農業の保護政策につながるとして、目標値設定に反対した。最終的には、前者に軍配が上がった。また、食料自給率よりも、緊急時の農業生産のポテンシャルを重視すべきだという別の提案についても、専門家の間で議論が展開された。この視点での議論が、後述する2015年基本計画で導入された食料自給率指標につながっている。
過去の基本計画では、食料自給率の向上という目標が掲げられていた。しかし、国内農業の生産基盤が徐々に損なわれていく中で、どの目標も達成されることはなかった。供給カロリーベースの一般的な食料自給率は、基本法施行後、底を打っている（図5参照）。しかし、これは日本社会の高齢化を主因として総消費カロリーが減少してきたためである。
(注12)これを契機に、中国は食糧増産に本格的に取り組んだ。
(注13)基本計画では、供給カロリーに基づく一般食料自給率の目標値のほか、穀物自給率等の目標値も設定された。
(注14)2005年以降に策定された各基本計画においても、生産額ベースの一般食料自給率目標が設定されている。この目標値は、比較的低カロリーながら健康維持・増進に欠かせない野菜や果物の国内生産がより適切に自給率に反映される利点がある。しかし、これらの作物の経済的価値に着目したこの指標は、食料安全保障の水準を直接的に示すものではない。また、国産の野菜や果物の価格上昇によって、この指標は膨張している。また、カロリー供給による自給率向上への貢献度が低いため、節水型農業のような作物を中心とした付加価値の高い農業生産の推進は評価されにくいのが実情である。しかし、そのような中で、食料自給率そのものが、付加価値の高い農作物の生産振興の成果を評価する有効な手段となり得るのか、という基本的な疑問がある。基本法の規定の一つに、国内農業の生産全体の目安として食料自給率の目標値を設定することが定められている（基本法第15条第3項）。また、この規定が基本法に置かれたことで、ある程度の「不合理性」が避けられなかったと見ることもできる。
4.2基本計画で体系化された食料安全保障措置の展開
2002年 2000年に策定された第1次基本計画に基づき、「必要な施策の基本的内容、各施策の根拠法令、施策の実施要領、その他関連事項」（日本語版1ページ）を定めた「不測の事態に備えた食料安全保障マニュアル」（注15)が策定された。マニュアルの内容は、平常時の対策、食糧不足の緊急時のフェーズ分け、緊急時に構築すべき組織体制、緊急事態の程度に応じた対策で構成されていた。この文書により、日本政府は、緊急事態の各段階において実施すべきさまざまな対策を適切に整理し、将来の緊急事態に備えることができるようになった。
平常時にとるべき対策としては、国内農業・漁業の食料供給能力の確保・強化、食料備蓄の適切かつ効果的な管理、食料輸入の安定確保、国内外の食料事情に関する情報の収集・分析・公表、国民各層への食料安全保障に関する理解促進が挙げられている。
想定される緊急事態のレベルを、その程度に応じてレベル0からレベル2までの3段階に分類する。各レベルでどのような対策が必要かは、マニュアルの中で示されている（表1参照）。
レベル0は、国内外の主要作物の著しい不作が予想され、レベル1へのステップアップもありうる緊急事態の段階である。このレベル0では、緊急事態に対する初期対策、予防対策が中心である。
次の段階はレベル1で、国内の米の不作や、主要輸出国による禁輸などの輸出規制により、特定の商品の需給が逼迫し、人々の食生活に深刻な影響を与える可能性が高い状態である。このレベル1では、市場には最低限のコントロールが課され、市場は基本的にその機能を継続的に発揮することが許される。
レベル2は最も深刻な段階であり、穀物や大豆の輸入が大幅に減少するなどの緊急事態により、国民一人当たり一日2000キロカロリーの最低カロリーが供給されなくなることが予想される危険な状態である。最低限の食料を確保するとともに、配給制により国民に食料を供給する措置がとられ、政府は生産から流通までの市場や、全国の食料消費に対して広範な管理・規制を実施する。
2005年の基本計画では、食料の安定的な輸入を確保するための有効な手段として、必要な情報の収集だけでなく、貿易相手国との経済連携協定（EPA）の締結により、輸出国による禁輸や輸出関税の可能性を排除するための追加措置が紹介された。
表1 食料安全保障マニュアルにおける緊急事態の程度に応じた必要な措置（レベル0～レベル2)。
【原文参照】
2006年秋、世界市場で穀物価格が高騰し始めたことを受け、日本では食料安全保障のための政策展開が加速された。農林水産省は 2007年に有識者による「国際食料問題研究会」を開催し、世界的な食料需給の逼迫という課題にどう対処するかを検討した。2007年度後半には、世界の主要な食糧生産国を対象とした農水省独自の継続的なモニタリングシステムの運用を開始した。2008年には、農林水産省に食料安全保障課（注16)が新設された。
年の基本計画では、「総合的な食料安全保障の確立」を政策目標に掲げ、「緊急事態への対応のみならず、将来の緊急事態に備えた平時からの食料の供給や物理的アクセスの確保に至るまで幅広く検討し、関係省庁との連携を図り、総合的な食料安全保障を確立することが求められる」（20ページ）と強調した。総合的な食料安全保障のために講ずべき具体的な方策は、基本計画の中で次のように示されている。
- 生産資材の供給確保
- 輸入検疫、国内管理、防疫の強化。
- 食料流通経路の大規模な寸断等に備え、民間事業者の能力を活用した対応策を準備する。
- 米・麦の備蓄とその適切かつ効果的な管理のあり方の検討。
- 世界の食料需給のシナリオに基づく予測を行うための中長期的なモデルの開発。
- 他国と連携した市場の監視・調整
- アフリカ等の開発途上国における農業開発のための国際協力の推進。
- ASEAN加盟国と日中韓3カ国によるASEANプラス3緊急米備蓄制度の構築。
- 企業の海外農業投資プロジェクトの促進による支援、他国の農業開発のための国際行動原則の確立。
これらの具体的な施策のリストは、予防的な施策だけでなく、中長期的な施策も多く含まれる構成になっていることが特徴である。従来の緊急事態対策は、流通経路の混乱への対応や食料の備蓄など、政策的なパターンが限られていた。基本計画では、将来の緊急事態に備えた「平時の」準備の重要性が強調されたように、深刻な食糧不足に備えるだけでなく、市場や流通経路でより頻繁に発生する可能性のある攪乱要因に対処することも、この具体策の特徴として挙げることができよう。なお、英国でも、こうした頻発する問題への対応と、民間による円滑な食品の流通・販売の維持を目的として、食料安全保障対策の範囲を拡大する同様の動きがあることを付記しておく。
また、日本政府はブラジルのセラード開発計画に続き 2009年からモザンビークのサバンナ地帯で農業開発プロジェクトを開始した。サバンナ地帯は土壌や気象条件がブラジルと似ているため、日本のセラード開発（注17)の経験を生かし、アフリカのモザンビークで農業生産に大きな潜在能力を発揮することが期待された。民間では、偶然にも多くの日本の商社などの企業が南米諸国やオーストラリアへの直接投資を進めた。
さらに、2011年の東日本大震災と福島第一原発事故の経験を教訓に、2012年には緊急食料安全保障ガイドラインに「局地的・短期的食料不安」の章が追加された。
最新の2015年基本計画では、多様化するリスクに対する様々な施策が示されただけでなく、「食料自給率ポテンシャル指標」が初めて導入された。
2015年基本計画の「多様なリスクに挑戦する総合的な食料安全保障の確立」という項目で、多くの政策手段が用意された。重要な施策は、以下のように新たに追加された。
食料供給に関する様々なリスクについて、毎年分析・評価を行い、その結果を公表する。
緊急食料安全保障ガイドラインに基づく施策の具体的な実施手順を国民に周知するとともに、想定される緊急事態を想定した事前演習を実施すること。
気候変動が農業生産に与える影響に関する最新の評価に基づいて、長期的な食料需給予測を行う。
飼料や肥料の国産化、未利用の国産資源を活用した製造技術の開発を行う。
国際的な途上国支援において、途上国の農業開発事業を行う国内企業と連携し、フードバリューチェーンの構築を推進する。
緊急時でも食料の流通を維持するため、食品企業による緊急時の事業継続計画の策定だけでなく、企業と自治体との連携・協力体制の構築、耐震基準に適合した食品流通拠点の建設、家庭での食料備蓄の推進など必要な措置を講じること。
このうち、定期的なリスクアセスメントや食料需給の長期予測は、関連情報の収集・分析が従来よりも進んだ施策であると考えられる。また、緊急食料安全保障ガイドラインに基づき、対策の具体的な実施方法に関する広報や、想定される緊急事態に対する事前訓練は、ガイドラインの効率的な運用といえる。いずれも、従来の対策と比較して、さらに深化していると評価できる。国産飼料の供給拡大の取り組みは、国際市場での飼料穀物の価格高騰の影響を考慮し、輸入飼料穀物等への依存度の高さを抑制するためのものである。また、緊急時の食料流通経路の確保は、まさに東日本大震災の経験を踏まえたものである。
このほか、基本計画では、従来の食料自給率目標に加え、食料自給力指標も導入された。農林水産省は、毎年、最新年度のポテンシャル指標を公表することをルールとしている。食料自給率ポテンシャル指標は、国内の農林水産業で生産された食品のカロリー効率を、国内の農地等の生産資源を最大限活用した場合に得られる、1人1日あたりのカロリー供給量を示している。つまり、この指標は、日本の食料輸入が完全に途絶えた場合の国内農業の食料増産能力、あるいは生産ポテンシャルとみなすことができる。この指標が導入された背景には、日本農業の生産基盤が脆弱化し、食料供給の潜在力が損なわれていることが懸念される。
食料自給率指標は、緊急事態における食料生産を想定し、パターンAからパターンDまでの4段階に分けて作成されている。これらの食料生産パターンは、米、小麦、大豆などの主要作物を中心とした生産と、ジャガイモや汗をかくイモ類を中心とした生産の2つに分類される。さらに、この2つの分類はそれぞれ2つのパターンに分けられる。一つは栄養バランスに配慮したもの、もう一つは配慮していないものである（表2参照）。パターンAとパターンBについて、主要穀物の国内生産に着目して農水省が試算した結果、総カロリー供給量は現在の国内生産量の1.6〜2倍になると見込まれている。しかし、輸入食品を含めた総カロリー供給量と比較すると、20〜40%少なく、エネルギー必要量の推定値とも10〜30%程度ずれている。これらA、Bのパターンに対して、ジャガイモを中心とした国産に絞ったパターンC、Dのカロリーは、現在の国産カロリーの2.6〜2.9倍程度になると思われる。栄養バランスを考慮したパターンCについては、現在とほぼ同程度のカロリー供給が可能で、かつ推定エネルギー必要量を上回る可能性があると推定される。農林水産省の試算を見る限り、国内農産物だけで食料をまかなおうとすると、ジャガイモの増産に相当程度依存せざるを得ないと判断される。
表2食料自給率ポテンシャル指標（2013年度の推計値）
【原文参照】
しかし一方で、食料自給率指標そのものは、過去20年以上にわたって低下傾向にある。仮にこの傾向が続くとすると、栄養バランスを考慮せず、主にジャガイモ生産によるカロリー供給を指標とするパターンDだけは、20年後にやっと推定エネルギー必要量の水準に到達することが予想される。日本の最低限必要な食料を供給するための国内農業のポテンシャルは、ほぼ限界に達していると言える。
さらに、食料自給率という指標は、いくつかの楽観的な仮定に基づいていることに留意する必要がある。例えば、将来の緊急事態における作物転換に必要な期間は考慮されていない。また、緊急時に必要な労働力や農業投入物が十分に確保されているだけでなく、農業生産基盤も継続的に確保されていることを前提に食料生産ポテンシャルを試算している。しかし、実際には、各パターンにおける想定作物の作付面積や収量は、耕作期間や連作障害などの影響を受けると想定される。また、ジャガイモの集中栽培を効果的に実施するためには、無虫・無病の種イモの確保だけでなく、ジャガイモの植付機や収穫機の製造をタイムリーに増加させることも課題となっているようだ。また、2015年の基本計画では触れられていないが、収穫された大量のジャガイモをどのように備蓄していくかも課題となりそうである。現実を踏まえた保守的な試算をポテンシャル指標にどう反映させるかという課題も、本来は十分に考慮されるべきだろう。戦時中の経験から、楽観的に見積もられた数字が、国民に信頼できる数字として解釈される危険性が大きいことを思い知らされる。
さらに、食料自給率ポテンシャル指標は、食料自給率とは補完的な関係にあり、競争的な関係にはないことに注意が必要である。食料自給率とは、食料の輸入が途絶えたときに、食料の総供給量がどの程度抑制されるかを示すものである。つまり、平常時に食料輸入への依存度が高いことに伴う潜在的なリスクの大きさを示している。これに対して、食料自給率指標は、あるリスクが顕在化したときに、食料輸入への依存が解消される方向に向かうと、日本国民がどの程度厳しい状況に置かれるかを伝えるものであると考えられている。とはいえ、日本の農業は、戦後、作物の収量が急増したときに、国内産だけで国民の最低限の食料を確保できたという経験がある。この経験は、国の食料安全保障政策の暗黙の前提であると考えられてきた。しかし、最近ではこの前提自体が崩れつつあり、その中で食料自給率という指標は現実的にその重要性を増してきていると言える。
(注15)「不測の事態に備えた食料安全保障マニュアル」は、2012年に「緊急食料安全保障ガイドライン」に名称が変更された。当該文書では、「不測の事態が発生した場合」の文言が「緊急時」に変更された。
(注16)その後、食料安全保障課は食料安全保障室に改組された。
(注17)モザンビークでの農業開発プロジェクトは、地域社会との関係、土地所有制度、農業投入物の入手制限、輸送インフラの不備など多くの面で問題を抱えている。
5. 観察事項
5.1日本の経験
農地と食糧の不足は、日本が長年抱えてきた問題である。太平洋戦争前後に深刻な食糧不足を経験した日本にとって、戦後、米国は豊富な食糧を安定的に供給する供給国として台頭してきた。冷戦構造の中で、余剰農産物の蓄積という問題に直面した日本は、米国を中心に農産物の輸入を急増させ、その結果、日本の食生活を改善させることができた。しかし、その一方で、日本は輸入食品に極端に依存する危険性にさらされるようになった。世界市場における穀物の需給バランスは長年にわたって安定的に保たれてきたが、その価格はほぼ10年ごとに高騰してきた。その背景には、1973年の大豆禁輸や2007年の世界的な食糧難があり、世界各国の都市でパンを求める市民集会が開かれるなど、深刻な事態に発展したことがある。このような状況の中、日本は太平洋戦争前後の食糧難の深刻な経験を踏まえ、国内農業の最低生産量を維持する努力を続けてきた。これまでのところ、国民への食料供給は消費水準でほぼ安定している。今後も安定した食料供給が継続されることが望まれる。
平時には市場メカニズムが食料需給の調整に有効に機能しても、非常時には適切に機能せず、多くの場合、食料不安の問題を引き起こす可能性がある。そのような場合には、関係する政府が必要な措置を講じて介入することが求められる。つまり、日本の食料安全保障政策の大きな意義は、このような緊急事態の可能性に対処することにあると言える。戦争は、緊急事態の典型例である。平和という大前提がなければ、国際市場は円滑に機能しない。戦後の日本の闇市の値上げや1973年のアメリカの大豆禁輸のような極端な食糧不足が起これば、国民の食生活にも深刻な問題が生じる。食料が不足しているときに、自由な商取引に任せると、その価格はとてつもなく跳ね上がり、消費者は食料を購入することが難しくなる。世界的に食糧が不足すると、穀物などの食糧の主要輸出国は、それぞれの輸入国に輸出枠を割り当てなければならなくなり（沖2008)、食糧を十分に確保することが困難になる可能性がある。一方、世界の食糧市場が平常時、あるいは食糧不足という深刻ではない問題に直面している場合、民間企業は、食糧安全保障を確保・改善するために、市場において重要な役割を果たす余地がある。例えば、商社は農業開発のための海外直接投資でイニシアチブを発揮し、食品メーカーや流通業者は緊急性の低い事象でも事業を継続するなど、大きな役割を果たすことができる。
その中で、適切な情報とその有効活用の重要性は、ここで改めて強調されるべきだろう。太平洋戦争中の日本の国家主食政策は、食糧統制などの様々な施策で成り立っていたにもかかわらず、現実と乖離した楽観的な予測のもとに策定されたその実行計画は、安定した食糧供給の崩壊を引き起こした（海野2016)。一方、終戦直後の食糧危機においては、日本政府が迅速な実態把握のもとに米国に食糧輸入を懇請し、食糧供給状況の悪化に対して必要な措置を極めて効果的に実施したことが、配給制度の廃止回避に大きく貢献したと考えることができる。こうした経験に関連して、現行の食料自給率指標が、戦時中の主食政策と同様に楽観的な前提のもとに作成されていることに懸念が生じる。
5.2政策的措置の拡充のために追求されたこれまでの方向性
これまでの日本の食料安全保障政策は、その範囲や対象だけでなく、施策の内容も徐々に拡大してきた。食料・農業・農村基本計画の下でも、これらの施策は一定程度体系化されてきた。平時においても、緊急事態に対する各種の準備・予防措置が実施されるようになったというのが一般的な見方であろう。これらの対策を詳細に検討すると、これまでの対策の広がりには、次の3つの方向性があることがわかる。
第一は、過去の緊急事態の経験を施策の改善に生かすという方向性である。まず、過去の緊急事態に直面した困難に対処するために開始された緊急措置の一部は、その後も一定の形で残っている。また、将来の緊急事態に備え、平時から改善されることもあった。次に、緊急事態の終了後に導入された予防的措置や中長期的措置も、平時から継続的に実施されている。これらの施策の実施と、緊急事態の程度に応じた施策の分類により、上記のような食料安全保障政策の体系化が行われた。この背景には、食糧危機の再発や食糧輸入への依存度が高くなることへの懸念があるといえる。
上記のような政策の拡充の第二の方向は、深刻さと頻度が異なる様々な種類の緊急事態に対処することである。終戦争前後の深刻な食糧危機では、国民への最低限の食糧供給をいかに確保するかが最重要課題であった。しかし、この危機を乗り越えた後、食糧安全保障のための政策は、それほど深刻ではないが、より頻繁に発生する可能性のある、食糧供給の様々な不安定性や不確実性を軽減する方向に拡大されている（注18)。つまり、日本では、食料安全保障とその安定性の双方を追求する水準が高まったと言える。この動きは、上述の予防的あるいは早期警戒的な政策措置の拡大とも関連している。この背景には、国民や企業の食料供給に対する期待が高まっていることがある。現在の日本のような先進国では、最低限の食料を確保するだけでなく、食の高度化やビジネスの発展により、十分なカロリーや栄養バランス、洗練された味覚への要求が高まっている。さらに、品質と安全性の両方を確保した食料の安定的な供給も求められている。
施策展開の最後となる第3のコースは、上記2つのコースに共通に必要な、関連情報の重視とその分析・効率的な活用である。つまり、施策の拡充に伴い、施策全体の高度化が進んでいる。
(注18)この第二の施策拡大路線では、より深刻度の高い緊急事態に対応するための施策が不足しているように思われる。現行の緊急食料安全保障ガイドラインでは、食料輸入の途絶を最悪のシナリオとし、国内農業の転作によって国民の最低限の食料需要が満たされることを想定している。しかし、1945年のように食糧輸入の途絶と同時に国内不作が起これば、国内でそのような事態が起こる可能性は低いとはいえ、日本がそのカタストロフィーを乗り越えるのは極めて困難であろう。仮にそのような事態に備えようとするならば、過去のスイスのように大規模な備蓄をすることが有効な手段の一つとなる。
5.3今後の課題（a)国内生産能力の維持と安定的な輸入の確保
日本の食料安全保障政策では、農業の国内生産はある意味、国民の食料供給の最後の砦と位置づけられている。輸入が途絶える最大のリスク（注19)が生じたとき、日本が最低限必要とする食料をすべて国内で生産することが最も必要となる。しかし、近年、日本の農業の生産基盤は徐々に損なわれてきている。日本は農地資源に恵まれていないため、農地をこれ以上耕作放棄地にしないことと、既存の農地を有効に活用することが重要な課題である。
逆に、既存の農地をできるだけ多く残すことができれば、長期的に人口減少が著しい日本にとって、食料自給率を高めることで食料不安のリスクを軽減することができる。日本が長年にわたって農地不足に悩まされてきたことを考えれば、これは貴重な機会であろう。国立社会保障・人口問題研究所が明らかにした全国人口推計のメインシナリオによると、日本の人口は今世紀末に60%減少すると予測されている。大量の移民を招聘しない限り、日本の人口が数十パーセントも減少することは避けられない（注20)。農家も人口減少に対応した作物転換が必要になる。あらゆる農産物の国内需要が減少する中で、農地の有効利用を進めるためには、特に土地利用型農業で栽培される飼料作物など、国内供給を輸入に大きく依存している農産物の国内生産を高めることが最も必要であろう。また、労働力と生産コストの削減につながる家畜の放牧などの広域農業の運営を含め、土地資源の有効活用の可能性をあらゆる角度から検討する必要がある。
日本農業の品目別・部門別構成を形成してきた従来の選択的拡大政策は、日本の農地不足とアメリカの農産物余剰という状況に国内農業を適合させるために確立されたものであったが、日本の人口が減少に転じた。アメリカの農業を取り巻く状況もかなり変わってきた。米国農業界ではバイオ燃料の新たな需要が生まれ、中国をはじめとする新興国向けの農産物の輸出が飛躍的に伸びている。日本の農業は、新しい時代の国内消費者の食料需要の変化に適応し、いかにして異なる品目構成に移行していくかという長期的な課題に取り組むことが求められている。このような日本農業の新しい作物栽培への移行は、日本の食料安全保障にも貢献することが期待される。
一方、穀物取引を中心とする国際農産物貿易における輸入国構造は、日本が食料の輸入依存度を高めていた過去に比べ、著しい変化を遂げている。食料輸入国では、中国が世界最大の輸入国となり、日本以外の国も大規模な輸入国として台頭してきた。このような動きが世界の食料市場における日本の相対的地位を低下させ、現在の世界市場では食料輸入国同士でも競争が起きている。一方、輸出国では、ブラジル、アルゼンチン、ウクライナ、ロシアなどが、生産の安定性や政治的条件に問題があると思われるものの、ほぼ同時に、国際市場における潜在的食糧供給の総量と多様性を増大させるキープレーヤーとして台頭してきた。
このように、世界農産物市場には、気候変動の影響など新たな不確定要素も加わり、より多くのキープレーヤーが参入している。このような状況下では、食料の安定的な輸入を確保するための情報収集と分析がより一層重要になる。農産物貿易を行う民間企業も、同様の目的のために重要な役割を果たすことが期待される。
(注19)日本の場合、食料輸入依存度が高いので、国内農業の不作が食料供給全体に与える影響は、輸入の乱れよりも小さい。
(注20)日本の出生率が飛躍的に上昇すると予測する最も楽観的な仮定に基づくシナリオでも、今世紀末には日本の人口は最大で30%減少すると予測されている。平沢(2016)参照。
(b)国際的な議論の変化に適応するためになされるべき日本の対応
最後に、国際社会における食料安全保障の議論について、近年、日本と国際社会との距離が縮まりつつあることに着目し、考察を加えた。
FAOの定義によれば、「食料安全保障は、すべての人々が、常に、活動的で健康的な生活のための食事ニーズと食の嗜好を満たす、十分で安全かつ栄養のある食料を物理的、社会的、経済的に入手できるときに存在する」この内容は、食料・農業・農村基本法の食料の安定供給の確保に関する規定でほぼカバーされている。しかし、基本法がFAOの定義と決定的に異なるのは、一点だけである。それは、FAOの定義にある「すべての人」という概念が、日本法の規定にはないことである。この違いは、これまでの国際社会での食料安全保障の議論と、日本での議論との距離を浮き彫りにしている。
日本では、平時には飢餓に苦しむ人はほとんどいない。しかし、日本社会は、食料の輸入に過度に依存しないことだけでなく、国レベルで食料を安定的に供給することが、日本の食料安全保障の大きな課題であると理解してきた。日本人は、戦時中に得た歴史的経験を通じて、そうした理解を深めてきた。実際、食料安全保障に関する日本の世論調査の結果は、食料輸入への依存に対する国民の懸念と、国内生産重視の農業政策への支持を常に深く反映してきた。
一方、従来の国際的な食糧安全保障論は、国際食糧援助による飢饉の救済・解決という文脈で追求されたため、食糧安全保障を国家レベルではなく、個人・家計・地域レベルで捉えることが主流であった。また、国レベルでの食料の安定供給を重視した農業政策をとっていたヨーロッパ諸国は、食料輸出地域へと変化し、国際社会における欧州共同体としての共通の役割を強めていった。このような状況の中、冷戦の終結と相まって、ヨーロッパ諸国の食糧不足に対する危機感は年々薄らいでいった。北欧諸国やドイツは食糧備蓄をほぼ終了し、スイスも徐々に公的備蓄を減らし始めた。そのため、国レベルで食糧の安定供給を重視する日本の立場を、これらの欧州諸国が理解することは難しくなっていた。
しかし近年 2007年に世界市場で農産物の価格が著しく上昇し、中国が食料需要を増やし始めたことから、国家レベルでの食料安全保障の概念が再び注目されるようになった。
2007年の世界市場での農産物価格の高騰を受け、一部の食料輸出国が国内市場での食料インフレを避けるために農産物の輸出規制や禁止を行う中、多くの国で食料価格高騰に反対する人々の集会が行われた。こうした動きは、欧州地域の先進国の国民が食料安全保障への関心を高める契機となった。EUは域内で生産された穀物が非加盟国に流出するのを防ぐ目的で、輸出税の賦課を決定した。さらに2013年、EUが共通農業政策（CAP）改革を実施すると、加盟国は食料安全保障への関心を再び高め、農業予算を維持する決定を下した。スイス政府も2014年から実施している中期農業政策において、食料安全保障のための国内生産確保のため、生産者への直接支払い制度の主要プログラムとして「供給保証支払い」を導入した。さらにスイスでは、憲法に農地保全の規定とともに食料安全保障を明記することを求める国民提案がなされている。この提案に対する連邦国民投票は、2017年秋に実施される予定である。
中国政府は、経済成長とともに増加の一途をたどる国民の食糧需要をどう賄うかという課題に対し、膨大な人口から見て、際限なく食糧輸入に依存することは危険と考え、あらゆる努力を行っているところである。そのため、中国は国家食糧安全保障の維持のため、主食の国内生産を維持するとともに、海外への農地投資を促進するためのさまざまな施策を講じているが、飼料穀物の輸入については引き続き慎重な姿勢で増加を続けている。
実態として見られるのは、どの国も最終的には、自国民の食料供給にリスクが顕在化しそうな緊急事態に直面したとき、自国の食料安全保障のために国家レベルで対策を講じることを決断していることである。このような動きは、食料安全保障の問題意識が日本に近づきつつあることを示唆している。日本としては、このような国際社会における新たな局面を利用し、食料輸入国間の協力をさらに進め、食料安全保障に対する日本の姿勢を支持する世界世論を形成することが、より望ましいと思われる。