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www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/10999922.2018.1518557
Does Democracy Entail an Obligation to Make Rational Policy Decisions? The Muddling Through vs. Bounded Rationality Debate Through a Lockean and Madisonian Lens
ライアン・リード、クレイグ・カーティス、ニコラス・P・ロヴリックJr.
オンライン公開：2018年11月05日このジャーナルに記事を投稿する
ライアン・リード、クレイグ・カーティスブラッドリー大学
ニコラス・P・ロブリッチ・ジュニア（Nicholas P. Lovrich, Jr.）
ワシントン州立大学
概要
2016年にドナルド・トランプが当選したことで、アメリカ政府における非合理的な意思決定に対する懸念が新たに生じた。意思決定過程の一つの見方である限定合理性は、公的機関の管理者による意思決定は、政策目標を達成するための合理的な試みに基づくものでなければならないとするものである。
これに対して、限定合理性の擁護者は、そのように考えられた合理性は実際には達成できないことがあまりに多く、泥臭いやり方でより良い結果を得ることができると主張する。
テクノクラートによる政策決定を信頼しない人々は、合理性に近づける試みよりも、より多くの政治的インプットによって政策決定がなされることを望むだろう。
本稿では、アメリカの民主主義は、制度設計者が想定した公益を実現するために、公的機関が、政策と政策の対象である基本的行動との間の因果関係の合理的分析に基づいて政策を決定することを義務付けている、という議論を展開する。
この議論は、ジョン・ロックとジェームズ・マディソンが、民主主義社会において避けられない対立を管理し、そうすることで公共の利益を達成するために理性を用いることを提唱した基礎的著作の考察に基づくものである。
キーワード：説明責任、意思決定、ジェームズ・マディソン、ジョン・ロック、合理性
マドリングスルー：〔失敗やへまをしながらも〕ある程度の成功を達成する、どうにか切り抜けること。
序論
2016年にドナルド・トランプが大統領に選出されたことで、命令による政策決定の倫理に関する議論が広まり、彼の政権における隠されざる反知性主義への懸念が高まっている（Chacko, 2018; Hayhoe & Schwartz, 2017; Kayam, 2018）。知識人やテクノクラートに対する攻撃は、英国におけるBrexit投票までの間にも見られる（Rose, 2017; Vesper, 2017）。さらに、多数のコメンテーターが「失敗した」または「失敗」を使って、政府システムのさまざまな問題を表現している（Eisner, 2017; Meier, 1997;Peters, 2015, p.263）。米国では、ガバナンスが失速し、政策決定における合理主義が攻撃にさらされている。
大統領による非倫理的な行動に対する正当な懸念が提起される理由の一つは、大統領が政策を決定する根本的な理由を明確にしないばかりか、政策決定の理由を述べる際にしばしば事実と異なることを述べるからである（キング、2018年）。あるファクトチェックサイトでは、2017年1月から2018年5月までに3,000以上の嘘を挙げている（Fact Checker, 2018）。ドナルド・トランプは「合理的」な政策決定をすることにほとんど関心がないだけでなく、政策の正当性を捏造することもしばしばである。選出・任命された意思決定者は、合理的な政策決定を行う倫理的義務を負っているというのが本稿の立場である。
ここで合理的という言葉は、予想される最も可能性の高い行動結果の確率論的分析に従事する体系的な試みに基づく政策決定を特徴づける専門的な意味で使われている。このことは、各政策には行動上の前提条件が存在することを意味する(Schneider & Ingram, 1990)。非合理的な要因に基づく政策決定、つまり、手段／結果分析に基づかない、あるいは広く受け入れられている科学研究を公然と否定するような政策決定は、疑わしい。Pautz (2016)とMeier (1997)の両氏は、政策を決定する際に党派的な議論が合理性に勝ることがあまりに多いとの見解を示している。
民主主義理論は、有権者が手段と目的の合理的な考察に基づいて政策を選択することを義務づけておらず、有権者の選択／決定は、この論文で使われているその用語の意味において合理的であることを前提にしていない。しかし、民主主義の理論が公務員に求めるのは、個々の有権者よりもはるかに多くのデューディリジェンスである。例えば、殺傷力の行使に関する警察署の方針は、多くの重要な要素の合理的な検討に基づいているはずである。そのような分析を欠いた方針は、その適用から紛争が生じた場合、恣意的または気まぐれであると判断されるだろう。国民の表明された意思をどのように実行するかについての決定は、その表明された意思を達成するために良心的に向けられたものでなければならない。議会が実現法で一連の政策目標を明示した場合、その影響を受ける連邦機関には、その目標の達成を目指す義務がある（Pautz, 2016）。
本稿では、まず、行政の意思決定に関する2つの競合理論、限定合理性と逐次限定比較の概要を説明する。そして、行政官の非合理的行動に対する法的規制という簡単な基礎を確立した後、民主主義理論における合理性、特にジョン・ロックとジェームズ・マディソンが提唱した民主的ガバナンスの理論について考察する。結論として、アメリカの民主主義的ガバナンスの概念は、行政官が公共政策の立案と実施において合理的な意思決定を行うことを要求している、と主張する。
限定合理性と議論の泥沼化
プログレッシブ時代の遺産
行政学の学生は、進歩主義時代以前のアメリカでは汚職が蔓延していたことを当然のように学んでいる（Walker, 1983, pp.7-9）。進歩的な時代は、19世紀のスキャンダル、特に悪名高いグラント政権に関連するスキャンダル、そして20世紀初頭のティーポットドームのようなスキャンダルに先行され（そして間違いなくそれによって生み出され）ていた。近代になっても汚職は完全になくならないが（Knapp Commission, 1973; Smith, 1933など）、社会が汚職を容認するようになった。
市民の間に十分な不信感が残っていたとしても、教育水準の向上した市民の間では、増大する社会問題に関して「それに関する法律があるはずだ」という期待が生まれた。マーク・アイズナー（2000、2017）は、現代の規制国家の成長に関する洞察に満ちた分析を行い、現代の行政国家の多くの発展において極めて重要な役割を果たした国民の要望を記録している。自由市場の運営に対する政府の効率的な介入を国民が求めているというEisnerの結論は、必要不可欠な公共財やサービスを幅広く提供する政府の能力に対する国民の信頼が高まっていることを示している。
進歩主義時代の改革が州や自治体によって進められる中、これらの改革を統一するテーマの1つは、政府が有能で誠実な方法で運営できるという信頼を高めることであった。この信頼は、かつての腐敗した政党組織をオーストラリア投票の導入や党員集会の直接選挙に置き換えることで弱めたこともあるが、市民のガバナンスに対する期待の変化も大きな要因であった。超党派の専門家によるガバナンスを求める改革が進歩主義時代の改革で最も多く取り入れられたのは、人々が政府に対して合理性を求めるようになったことを示す重要な指標である。
意思決定のアプローチ限定合理性と連続限定比較
ハーバート・サイモンは、古典的な組織論に対する破壊的な批判（サイモン、1946）、行政の行動科学の提唱（サイモン、1947）、限定合理性に関する理論（サイモン、1955）など、行政学の規範にさまざまな貢献をしたことで正当な評価を受けている。サイモンにとって、管理者は極めて適切に合理的な行動をとろうとし、それに必要な時間と知識の制約の中で、発見的モデルを用いている（サイモン、1955、103-110頁）。可能な限り最善の決定を下す前に、利用可能な限られた情報の中で、できる限り情報を収集し、政策のペイオフを特定し、順序付けする。このような限定合理性を実際にモデル化する試みには、「satisficing」という用語がよく使われる（Simon, 1956）。本稿の目的は、官僚的意思決定における合理主義が民主主義理論によって義務づけられていることを論証することにある。
Lindblom（1959）は、Simonに対抗するものとして、「muddling throughの科学」を提示した。マドリングスルー、より正確には「逐次限定比較」は、「良い政策とは、その決定によって影響を受ける利害関係を反映する分析者の間でかなりの支持を生み出すものである」という考えに基づいている。「良い政策のテストは、典型的には、様々な分析者がある政策に直接的に同意していることに気づくことである」（Lindblom, 1959, p. 81）。政策の選択と意図された結果との間の因果関係の正式な検討は、本来、プロセスの一部ではない。いったん、主として影響を受ける人々が、適度な修正に関する選択に合意すれば、結果を監視することができ、その後の修正は、新たに入る同じプロセスによって検討することができる。
Lindblom (1959, p. 81)は、彼が「root and branch method」と呼ぶ方法と「muddling through method」の比較を行い、現在では行政学分野の基礎となっている。また、費用便益分析の本質に関するその後の解説（Weingast, Shepsle, & Johnsen, 1981）や、政治的インプットへの対応を優先するのではなく、官僚的裁量を行使することの価値に関する最近の文献での議論（Koven, 2011; Spicer, 2012; Ventriss, 2012）は、公的機関のキャリアが政治対応の必要性と機関のミッションを果たす義務という二つの要素が対立したときにどうバランスをとるのか、という根本的問題を突きつけている。
イデオロギーと意思決定
第1回ミノウブルック会議では、より理論的な行政学という学問を求める声が上がった。新しい系統の学問の多くは、哲学、社会科学、経済学に由来する視点に基づいており、革新的であった。Marini (1971)とFrederickson (1980)は、社会的公正のリベラルな規範に基づく行政学が必要であると訴えた。フンメル（1977）は、フロイトの視点を用いて、近代的で階層的な官僚制構造は、その中で働く人々の健全な人間形成と相容れないものであると主張した。ジョン・ロア（1978）は、公共部門の行政倫理は、アメリカの政治思想に由来する体制的価値観に基づくべきであると訴えた。Vincent Ostrom (1974)とOstrom and Ostrom (1971)は、公共選択と最小国家における個人の自由への最大限の配慮が研究および実践の指針となるような行政学問を要求した。
公共機関に社会的公正を求めることは、確かに社会的リベラルな聴衆にアピールするように思われるが、ミクロ経済合理性理論の適用と市場ベースの決定基準の活用を求めることは、確かに保守的な聴衆にとってより魅力的であると思われる。Lovrich（1985）は、1980年代半ばの時点で、行政には2つの対立するパラダイムが存在すると論じている。ひとつは、「悲観的」（Lovrich, 1985, p.311）と名づけられたパラダイムで、公的官僚機構には根本的な欠陥があり、民主的説明責任を確保するための最良の方法は、それを小さく、弱く、消耗品にすることにあるという考えに基づいている。もうひとつは、Lovrich (1985, p. 311)によって「楽観的」と呼ばれるもので、公共組織がやや陥りやすい病的な官僚的機能不全のいくつかを回避するための適切な措置がとられれば、公共部門の組織は多くの善行を行うことが可能であるという考えにもとづいている。このような措置には、十分な情報に基づいた人選プロセスや研修、行政科学の知識の進歩を反映した前向きな方法で組織を変えるための自覚的な努力などが含まれる。
公共機関の運営方法について、イデオロギーに基づかない提言もあったが（Osborne & Gaebler, 1993; Wamsley, 1990）、公共機関の公共的側面をどのように構想するかという問題は、依然として強く意識されるところである。Tholen（2016）は、公共組織の何が公共的であるかを定義する際に、リベラルと共和の2つの伝統があると主張した。自由主義の伝統では、重要な関心事は「集団的権力に対する統制」である（Tholen, 2016, p.246）。これに対して、共和主義者は「共通善の実現」に関心がある（Tholen, 2016, p.256）。
公的機関の運営にいかに政治を組み込むかという問題についての現代の研究は、しばしば官僚の専門性にもっと依存することを提唱している。Meier（1997）は、選挙で選ばれた部門がその義務を果たせないことを踏まえて、そのような専門性への依存を強めることを明確に主張した。Ventriss（2012）は、意思決定のプロセスに市民を参加させる一環として、合理主義の活用を提案した。Spicer（2012）は、潜在的に「悪」の結果を避けるために、公務員は合理的な議論を行う必要があると主張した。
官僚制に不信感を抱く人は、合理的で証拠に基づく意思決定を行おうとする試みの根底にある「目的達成のための分析」に不信感を抱くのが普通である。イデオロギー的に保守的な人々は、官僚機構（「深層国家」）に不信感を抱き、リベラル派が一般に物理的、生物学的、社会科学的分析に基づくことを好むような決定を政治的に行う傾向がある。このような深いイデオロギーの違いがある以上、行政における行政的意思決定のための最も適切なガイドラインの問題は、直接的に関連する外部の基準を用いて決定されなければならない。
法的合理性のある基準
平等保護法の発展についての詳細な説明はこの記事の範囲外であるが、米国では、政府が行うことに合理的な根拠を持つことが法律で明示的に義務付けられていることを認識することが不可欠である（Nourse & McGuire, 2009; Short, 2012）。つまり、政府機関の幹部やその代理人が策定する法令や規則、実施行為は、恣意的であったり、気まぐれであったりしてはならない。法律、派生規則、禁止行為には、何らかの明確な理由が必要である。その理由は、何らかの正当な政府目的に関連していなければならない。これは、出力が何らかの正当な政府目的を促進しようとするという意味で、政府が合理的に行動することを期待することを意味するものである。さらに、行政機関が内部審議の証拠を公衆の目から隠そうとしていると信じる理由がある場合、裁判所は、行政機関の行動を「厳しい目で」見て、問題をより詳細に調査することができる（Sunstein, 1983）。
社会学者のマックス・ウェーバーは、近代社会における政府権力の行使を正当化する唯一の根拠は、彼が「法的合理性」と呼ぶものであるとの見解を示した（ウェーバー1966）。「官僚制は、概念的に体系化された合理的な法体系を実現するための基盤を司法行政に提供する。..」（Weber 1966, p.351）。さらに、ウェーバーは、「虚栄心」（Weber, 1946, p.116）の目的のために統治する政治家や不真面目な政治家（p.120）に対して非常に批判的であった。ウェーバーにとって、自分の個人的な出世のために行為に及ぶ政治家は、彼が「罪」と呼ぶ、客観性の欠如と無責任のいずれか、あるいは両方を犯す危険がある（p.116）のである。ウェーバーは、特にアメリカの一部の都市に存在する「ボス」のような存在を批判し、「ボスは確固たる政治的『原則』を持っていない：彼は態度においてまったく無原則で、単に尋ねただけである。何が票を集めるか”というだけである。(p. 110). ドナルド・トランプの行動への適用は適切である。
アメリカの法学を引用するにせよ、マックス・ウェーバーを引用するにせよ、行政がその行動に対して表明された理由を持たなければならないことは、むしろ明らかである。意思決定は、行政がなぜ特定の行動を取りたいのかを説明し、さらに、その理由と実行した、あるいは実行したい行動との間の手段・結果の関係を示すことができるという意味で、合理的でなければならない。そこで残るのは、民主主義においてどのような政府目標が正当であるかという議論である。そのためには、民主主義理論の検証が必要であり、それは民主主義が高く評価される理由を補強する副次的な効果もある（Elcock, 2014）。
民主主義理論における合理性
ジョン・ロックの合理的かつ情熱的な行動者 ジョン・ロックは、アメリカ建国に多大な影響を及ぼした。ロックは『政府第二論』（1980年）の中で、人間の本性とそれが生み出す、政府の権威がない状態について考察したことは有名である。ロックは、人間の本性は、(1)人間には合理性がある、(2)人間は自己の利益に対して情熱的に偏向する傾向がある、という2つの主要な特徴に集約されるとしている。まず人間の合理性について考察する。
ロックは、理性は「全人類」に属する能力であり（ロック『第二論集』第六章）、政府の権威とそれが生み出す正法の代わりに、人間の行動を導く自然法則を提供することができる、と述べた。彼は『人間理解に関する試論』（1975年）の中で、理性の意味をこう説明している。
感覚と直感は、ほんの少ししか届かない。我々の知識の大部分は、推論と中間概念に依存している。また、我々が知識の代わりに同意に置き換えることを好み、命題がそうであると確信することなく真とするような場合には、その確率の根拠を見つけ出し、検討し、比較する必要がある。これらの両方の場合において、一方では確実性を、他方では確率を発見するために手段を見つけ出し、それを正しく適用する能力は、我々が理性と呼ぶものである。(ロック、エッセイ、第4巻、第17章、§2）。
さらに、同じ著作の中で、彼はそのすぐ後に、理性とは次のようにさらに述べている。
そのような命題や真理の確実性や確率の発見は、心がその自然の能力の使用、すなわち感覚や反射によって得たそのような考えからなされる演繹によって到達するものである。(エッセイ』第4巻第18章第2節）。
そして、理性は、因果的に言えば、観念が互いにどのように関連しているかを発見することからなる。ロックはここで命題的真理を指しているが、多くの場合、現実的な問題において達成できる最良のものは、人間の理性によっても促進される確率的因果関係であることも認識していた。そのために、彼は政治的慎重さに奉仕する確率的知識も導入した（Tully, 1980, p.30）。さらに、後者の一節にあるように、ロックは経験的観察に由来する思想の基礎付けに頷く。グラント（2012）は鋭く解説している。
ロックは、人は自分のすることに理由なく行動することはないと書いている。そして重要なのは、その理由が十分な情報に基づいた判断、真の原理、あるいはその両方であることだ。人は、少なくとも一生に一度は、自分の主義主張をその根底から検証すべきである。確かな知識が得られない場合は、知り得ることに基づいた確率の判断に従って、同意することを規制すべきである。健全な推論、適切な判断、感覚的経験の証拠は、合理性の要素であり、合理性は我々の行動を導くべきである。(p. 618)
理性の能力とは、人間がある考えから別の考えへとつながりを持ち、利用可能な証拠に従って確率的な判断を下すことによって、世界を理解することができることだ。合理的であるということは、この能力を活用することだ。
もちろん、合理性は生得的な能力に過ぎず、行動の確実性ではない。ロックによれば、なぜそれが必ずしも優勢ではないのかを理解するためには、人間性のもう一つの構成要素である自己愛について考えなければならない。現代の読者は、自己愛を利己主義と同義に扱っているが、この2つの用語は関連しているが、正確には同じではない。ロックはその最も端的な定義として、「自己愛は人を自分にも友人にも偏愛させる」（Locke, § 13）と教えている。ロックは、それがどのような破滅をもたらすかについて、示唆に富む記述をしている。例えば
[人は自分自身に偏っているので、情熱と復讐は、自分自身の場合、行き過ぎたり、熱くなりすぎたりしがちであり、また、怠慢や無関心によって、他人の場合、あまりにも不注意になりやすい。(ロック、第二論考、§125）。
つまり、自分自身になされた過ちは激しい怒りを呼び起こすが、他者になされた過ちには無関心なのである。さらに、自己愛は、自然の法則（以下に説明）とその適用を自分に有利になるように故意にねじ曲げるように仕向ける。
[自然の法則は書かれていないので、人の心の中にしか存在しないが、情熱や利害によってそれを誤用したり、誤って適用したりする者は、確立した裁判官がいないところでは、そう簡単にその誤りを確信することはできない。(第二論考、136節）。
この偏愛は、単に個人の利益への配慮ではなく、利己的な利益を他人の利益よりも高めようとする情熱的で故意の欲求であり、その過程で自然法則の誤認を引き起こしている。ウェーバーが政治家の虚栄心を戒めたのも、個人的な利益から行動することを避けるという点で、驚くほど似ている（Weber, 1946）。必然的に、自己愛は合理性を阻害する。ロックが完全な合理性を期待したという誤解を正すことを目的とした研究において、マリーニ（1969）は的確に指摘している。
ロックが高度な合理性の普及を暗示したときだけ、現代人は渋い顔をするのだろう。しかし、ロックはそのようなことは一言も言っていないし、暗示していないというのが驚くべき事実である。彼がほとんどの人間は高度な理性を利用していると考えていたという考えは、非理性、愚かさ、情熱、悪についてのロックのコメントを無視した基本的な誤解である。(Marini, 1969, p. 7).
ロックが理解したように、自然法は「何人も他人の生命、健康、自由、財産を害してはならない」（ロック『第二論集』第6章）ことを義務づけている。この結論は、すべての人が「平等かつ独立」（§6）であるという観察に基づいているとロックは主張している。他人の生命は、我々のものではないから、我々が害することはできない。また、他者に危害を加えることは、他者がその報いを求めるので、軽率であるという結論に至る理性もある。人は苦しまないようにしようとする以上、苦しみを与えないようにしなければならない。
ここまでは順調であったが、人間の第二の特徴である「自己愛」が登場する。ロックが提唱した政府のない自然状態では、生活は順調であったが、必然的に隣人同士の争いが発生する。理性があれば、人間社会はそのような対立を平和的に解決することができるはずだが、自己愛がある。
[そして、他方では、悪しき本性、情熱、復讐心が、他者を罰することを過度に行い、その結果、混乱と無秩序だけが続くことになる。..（ロック『第二論集』第13章）。
このように、合理性は利己心だけでなく、それに付随する情熱によっても制限される。ひとたび論争において自己愛が活性化すると、理性は圧倒され、それとともに自然法を遵守する能力も失われかねない。そして、自然状態は戦争状態になる。ロックによれば、このような問題があるからこそ、人間社会は理性を用いて市民政治を行うようになる。
ロックは、理性に忠実では勝てないからこそ、紛争が生じたときに救済を訴えることのできる正法と客観的裁判官を提供する政府が必要であると主張した（§20）。要するに、私有財産と個人の安全が、危害を加える可能性のある人物による乱用から守られる、市民的で平和で公正な社会を作るために、政府は合理的に振舞わなければならない。
ロックは、なぜ市民政府が必要なのか、そして、どのような政府でも人間の状態を改善できるわけではないことを力強く主張した。ホッブズとは逆に、ロックは、ある種の政府、すなわち絶対主義的な政府は、自然状態やその避けがたい危険性よりも悪いと主張した。ロックが絶対主義的な君主制を明確に批判したことに注目するのは当然であるが、そのような体制のどこが彼の懸念事項であったのかも考える必要がある。特に、（1）一人の人間が連邦の臣民に対して絶対的な権力を持つこと、（2）そのような人間が特殊で党派的な判断で統治すること、この2点を懸念していた。一人の人間に絶対的な権力を与えないという体制は、ロック的な市民政府の必要条件である。しかし、その特性だけでは十分ではない。その政府は、統治において正しい理性に忠実でなければならない。
ロックが市民政府にその運営において合理的であることを期待することは、驚くべきことではない。ロックは、いくつかの事例において、個人が自己保存を確保するために理性を用いることを期待、あるいは要求していることを明らかにしている（§6；§8-11）。ロックが指摘するように、「いかなる理性的な被造物も、より悪くなることを意図して自分の状態を変えるとは考えられない」（§131）。
ロックは、適切な市民政府の構成について概説する際に、立法権に大きく依存した。
人が社会に入る偉大な目的は、平和と安全の中で彼らの財産を享受することであり、その偉大な道具と手段はその社会で確立された法律である。すべての連邦の最初で基本的な正法は、立法権の確立である・・・（第二論考、§134）。
立法権は、設計上、代表者が提案された法案に反対し、立法者に合理的な言葉で弁護することを強いることができる。この斬新な状況は、個人的で誤りを犯しやすい方法で法律や判断を下すことの障害となり、その代わりに、討論の公共性と次の選挙で負けることへの恐れによって全員が説明責任を負う参加者の集団の手にそれらの権限を移譲している。一人の代表者、あるいは一党の自己愛は、立法機関の制度設計によって抑制される。その結果、「究極的には人民の利益以外のいかなる目的のためにも」（§142）作られる法律が生まれる。
マディソンのロック的霊感
ロックの人間観は、アメリカ憲法の主要な設計者であるジェームズ・マディソンに強い影響を与えたことは明らかである。ケッチャム（1958）は、ロックの「第2条約における人間の合理性、個人の自由の必要性と権利に関する仮定は、ジェファーソン、フランクリン、アダムズ夫妻、その他すべての人々と同様に、マディソンに感銘を与えた」（71頁）と指摘している。ロックの影響は、マディソンの連邦論文への寄稿にも表れている。
マディソン（2007）は、『連邦主義者』第10号において、派閥の問題は人間の本性と自由に根ざしていると述べている。さらに、彼は、人間の本性について、あらゆる重要な点においてロックと驚くほど類似していると述べている。特に、人間には理性という能力があるが、それは自己愛とそれに伴う情熱のために誤りやすい。
理性と自己愛とが結びついている限り、彼の意見と情熱とは互いに影響を及ぼし合い、前者は後者が愛着を抱く対象となる。(Federalist 10, p. 41)
ロックと同様、マディソンも、自己愛が作用すると、客観性と共に合理性が損なわれることを認識していた。彼は、この相互作用が人間の対立の自然な種であると考えた。「派閥の潜在的な原因は、このようにして人間の本性に蒔かれる」（Federalist 10, p.41）のである。このような人間の間に生じる自然な対立の原因は
[人間には、共通の利益のために協力するよりも、互いを苦しめたり抑圧したりする傾向が強い。このように、人間は互いに敵対する傾向が強いので、実質的な機会がない場合には、最も軽薄で空想的な区別が、親しくない情熱を燃やし、最も激しい対立を引き起こすのに十分であったのだ。(マディソン、2007、p.42）。
自己愛が合理性を捻じ曲げ、圧倒してしまうことで、しばしば無秩序が生じる。マディソンはこの用語を避けたが、彼が提供した説明は、ロックの「戦争状態」の説明と密接に対応している。
マディソンは、人間の本質とその結果として生じる人間の状態についてロックと一致していたように、なぜ市民政府が必要なのか、それがどのような重要な役割を果たすのかについても、ロックとほぼ一致していた。マディソンは、提案された憲法によって建設されるであろう共和制の政府形態についての議論を展開する中で、公共の見解が「洗練され」、「拡大される」のは、「通過する」ことによってであると指摘した。「選ばれた市民の団体、その知恵は自国の真の利益を最もよく識別し、その愛国心と正義への愛情はそれを一時的あるいは部分的に犠牲にすることが最もないであろう。このような規制の下では、人民の代表によって発せられた公共の声は、その目的のために招集された人民自身によって発せられた場合よりも、公共の利益に合致することが十分にあり得る。(連邦議会議員10号、44頁)
ここで、「一時的または部分的な考慮」が、自己愛によって引き起こされる刹那的な情念と理解されるならば、マディソンは、個人の判断では不可能な、政府が提供すべきもの、すなわち、政府は合理的に運営されるべきであるという重要な発言をしている。だからこそ、マディソンはさらに、共和制の政府が、あまりにも頻繁に自己愛の火に包まれる公よりも、さらに優れた公共の利益を表現することを期待する。
当然、人民を代表する政府も人民と同じように情に流されないのかという疑問が生じる。マディソンは、「愛国心と正義への愛」こそ、それを軽減する重要な要素であると指摘した。連邦主義者10章は、新憲法を受け入れるよう聴衆を説得するための公文書であるため、著者はここで説得力のある表現を用いていると考えることもできるかもしれない。マディソンは明らかに、統治に合理的なアプローチをとる政府を期待し、それを提唱した。政府には合理性が求められるのは、個人である国民が信頼できないからである。Emerson and Wang（2018）は、この原則をカリフォルニア州議会の事例で説明し、議員が党派性によって偏向しているときに行政官が果たすことのできる重要な合理性強化の役割を記録している。
結論
マドリングスルーが合理的な問題解決として十分かどうかという本題に戻ると、その答えはいくつかの要因に左右される。まず、情報が少なく、時間軸が短く、リソースが不足しているという極端な条件下で行動する政府関係者にとっては、マドリングスルーに進めることが合理的な選択となり得る。つまり、そのプロセス自体は部分的に合理的であっても、全く何もしないよりはマドリングスルーでやり過ごすことを合理的に選択することがある、と外交の分野でmuddling throughアプローチの支持者はそう考えている（Allison & Halperin, 1972）。一方、そのような極端な条件がない場合、お茶を濁すことは合理性を欠くことになる。
狭い範囲での、しかもイデオロギー的に偏った情報源を意図的に利用することは、合理性を完全に脇に追いやることになるようだ。それは、行為者自身が非合理的な行動をとっているということではなく、実際、彼らは自らのイデオロギー的利益を合理的に推進しているのかもしれない。しかし、それは、市民のために人間の理性を体系的に働かせて政策課題を解決しようとすることとは、明らかに異なる目標である。
泥臭いやり方は、合理的な手段・目的のアプローチよりも、イデオロギーに染まりやすいアプローチである。その主な原因は、アナリスト間の合意形成プロセスにあると思われるが、選択された政策が目の前の問題に対処するために最も適切であるかどうかについての適切な関心が欠如していることと組み合わされている。また、アナリストを選ぶ際に、特定のイデオロギー的なバイアスがかかることがある。また、客観的なアナリストが選ばれても、その政策が実際に問題を解決するのかどうかが問われなかったり、彼らの意見が望ましいイデオロギーの立場と矛盾する場合は無視されたりして、そのプロセスは合理性から遠く離れ、利己主義の実践となる。
現在の政策論争には、この小論の論理を適用するための多くの例がある。2017年のヘルスケア法案について、議会予算局の分析結果が出る前に投票を強行することは、合理的な手段や目的の分析とは対照的に、自己愛に基づいて政策を制定しようとする努力のように見えるのは確かである。人間活動が気候に与える影響について圧倒的な科学的コンセンサスがあるにもかかわらず、パリ協定を一方的に破棄するという選択は、その決断を批判する多くの人々にとって非合理的に見えるのは確かである。
もちろん、この2つの行動には重要な違いがある。議会が主要法案の採決前にCBOの分析を受けるという伝統を継続することを望む一方で、2年ごとに選挙があるため、そうしないことの責任を問う仕組みは有権者に直接委ねられている。
4年ごとに選挙があるとはいえ、行政に民衆の責任を問う仕組みはより効果的でなく、直接的でもない。行政の専門性に関して、有権者が2大政党の候補者の中から選択することはほとんどない。そのため、これらの判断が合理的に行われることがより重要である。
国民が官僚の行動に対して選挙で選ばれた役人に責任を持たせるためには、役人が官僚の管理者としての立場で何をしているのか、そしてその理由を国民が知らなければならない。透明性と説明責任の関係は複雑だが（Mabillard & Zumofen, 2017）、国民が公的機関に直接フィードバックする能力が限られているとしても、官僚が政策のアウトプットの中身に責任を持たなければならないという基本原則は直感的に理解できる。国民は公共部門の機関が何をしているかについての情報をマスメディアに頼ることが多く、一部の選出議員によるメディアへの継続的な攻撃は、国民が信頼できる情報を獲得する能力を損なっている（R €olle,2017）。
行政の実行判断は立法による議決の制定よりも合理的でなければならないという議論は、1940年代から1950年代にかけての政治／行政の二分法に対する批判（例：Simon 1946; Waldo 1987）や、より現代における道具主義的アプローチと裁量主義的アプローチの適切なバランスに関する議論（例：Koven, 2011;Ventriss, 2012）を思い起こさせるはずである。形式的な政治行政の二項対立の否定は、政治プロセスにおける社会の目標設定とその目標の実践という区別が無意味であることを意味しない。ドワイト・ウォルドーが「我々の政治はギリシャ的だが、我々の行政はローマ的だ」（Waldo, 1987, p.96）と述べているようにである。このエッセイの目的は、実施は本質的に政治的なものではないことを示唆することではなく、実施の決定は、少なくともかなりの部分、手段と目的の合理的な分析に基づいて行われるべきものであることを示唆することだ。そうでないことは非倫理的である。トランプ大統領が頻繁に行うように、政策決定の根本的な根拠について公然と嘘をつくことは、誠実さの衝撃的な欠如を示すものである。意思決定者がますます入手しやすくなっている成果に関する一般的な知識や実際のデータを考慮した方法で、公共財やサービスを提供することを米国政府に期待するのは、過剰なことではない。注目すべき進歩は無駄にしてはならない（例えば、データ収集、アーカイブデータの検索、実験および準実験的な政策研究、複数の研究のメタ分析、ますます強力な分析ツールを利用できる公務員の教育・訓練レベルなどにおいて）。国民に奉仕する健全な政策を推進するためにこれらを利用できるのであれば、行政府、立法府を問わず、選出された職員はこれを利用すべきである。
実施上の決定を行う際に、キャリアと政治任用者に集団で合理的な行動をとるよう義務付ける議論は、米国の法律と国家の根本的な哲学的ルーツに基づくものである。民主党の理論そのものが、有権者が政府の責任を定期的に問うことができるという考え方を前提にしている。公務員の行動に合理性がなければ、市民がそうする術はない。