公的研究機関における官僚化

Contents

概要
はじめに
研究機関と官僚化　文献レビュー
研究機関の官僚化と科学的成果の分析に関する研究方法について
公的研究機関の内部で何が起こっているのか学術的官僚化か行政的官僚化か？研究成果
公的研究機関の官僚化に関する教訓と因果関係の論証
結論
謝辞
脚注

2009年2月24日オンライン公開 doi: 10.1007/S11024-008-9113-z

マリオ・コッチャック通信員

www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC2758356/

概要

本論文の目的は、公的研究機関における官僚化の性質と科学的パフォーマンスとの関係を、イタリアのケーススタディに焦点を当てて分析することだ。公的研究機関では、研究者が事務的な事柄（助成金申請の準備、助成金やプロジェクトの管理など）に費やす時間が増えているため、学術的な官僚化が進んでいるのに対し、大学では、研究者や教員に比べて事務職員が長期にわたって増加することにより、主に事務的な官僚化が進んでいるということだ。さらに、官僚化が進んだ研究ユニットでは、研究業績が低下することを示す。

キーワード　事務負担、事務官僚化、学術官僚化、科学的業績、研究機関、大学

はじめに

官僚制は、多くの大規模組織や公共部門の組織の一部で見られる要素である（Green 1997, pp.18-19）。官僚化プロセスは、公式な組織の一定の構造的特徴に秩序を導入する手段として、検証済みの規則や手続きを長期にわたって使用・実施することに基づく複雑かつ動的な側面である。官僚制には一般的な意味合いがあり、その硬直性が批判されているが、組織やマネジメントの研究においては、この言葉は必ずしも卑下した意味で使われているわけではない。近年、このテーマは、公共組織の効率性を向上させるための政策的優先事項として明言されている（Keyworth 2006, pp.260-273）。経済協力開発機構（OECD2003）の官僚制に関するレビューでは、こうした問題がしばしば注目されるにもかかわらず、政府が官僚化の要因を詳細に理解していることは稀であることが強調されている。Green (1997) は、官僚制が第一選択の組織形態ではなくなってきていると述べている。しかし、多くの行政機関、大学、公的研究機関にはまだ存在する。多くの国で研究部門に多額の国家資源が投入されていることから、公的研究機関（PRB）内の官僚化プロセスを調査し、それが科学的パフォーマンスに影響を与えるかどうかを理解することは興味深いことだ。彼らは産業界、大学、政府の研究機関を分析・比較し、米国政府の研究所では効率が低く、官僚化が進んでいることを検出した（Crow and Bozeman 1989, pp.30-32）。公的機関の効率が低い根本的な理由は、公的機関の性格上、事務負担が大きく、そのためにコストがかかることにある（Heckman er al)。 1997, pp.389-395; Gore 1993, 1995）。実は、公的研究機関（PRB）の官僚化は、現代の経済成長にとってますます必要とされる技術移転や知識移転を生み出すために、いかにその効率を高めるかは重要なテーマであるにもかかわらず、研究領域としてはあまり発展していない（Coccia 2004, pp.31-51; Aghion and Howitt 1998）。さらに、PRBにおける官僚化の関連原因についての経済学的分析がない場合、組織的・科学的目標の決定は、必然的に比較的恣意的な問題となる（Banarjee 1997, pp.1289-1332）。より具体的には、研究部門の官僚的な問題を扱う経済学的・経営学的研究は、経済の競争力を高めるために、公的研究部門の効率と国家イノベーションシステム内での有効性を改善することを目的とした、より良い改革の土台となる（Lundvall 1992）1）。

意思決定プロセスを支援するために、公的管理者と政策立案者は、以下の質問に対する満足のいく答えを得る必要がある。

公的研究機関は官僚化のプロセスを経たのか、経たとすればどのような官僚化なのか。
官僚化は公的研究機関の科学的パフォーマンスに影響を与えるか？

本論文の目的は、公的研究機関の官僚化に関するこれらの問題を、研究所の組織行動に大きな影響を与えた興味深いリストラクチャリングを特徴とするイタリアのケーススタディに焦点を当てて調査することだ2 この分析は、公的研究機関で起こっている戦略的変化を理解するためにも重要である。さらに、いくつかの結果を他の国で実施された同様の研究と比較し、類似点と相違点を見出した。この研究は、特に英米の科学的伝統の中でいくつかの貢献を受けてきた重要なトピックに関する経済学の文献を充実させるものである。まず、PRBにおける官僚化に関する文献をレビューし、研究の方法論を説明し、次に結果と得られた教訓を論じる。

研究機関と官僚化　文献レビュー

ウェーバー（1921, 1964）は、官僚制は最も近代的で合理的かつ効率的な行政構造であり、あらゆる種類の公的・私的組織に適用可能であると主張している。ウェーバーの官僚制は、合理的・法的な権威に基づくヒエラルキーの中で、正式なルールに従って仕事が行われ、個人は正式な能力と学歴に基づいて組織内の役割を果たすために採用される正式な組織を意味する。クロージャー(1964)やポスト・ウェーバー（マートン1970）は、組織における官僚制を遅滞と非効率を特徴とするものと考え、ウェーバー的官僚制の古典的美点が変質してしまった状況を指す言葉としている。逆に、オーストリア学派は官僚制の経済的側面に注目し、官僚的マネジメントと利益マネジメントの区別をする（Von Mises 1944）。

PRB内の官僚化に関する研究は、とりわけ北米で行われてきた（Crow and Bozeman 1989,他にBozeman er al)。 1992, pp.290-322; Bozeman and Stuart 1994, pp.197-223; Gumport and Pusser 1995, pp.493-520; Crow and Bozeman 1998; Bozeman and Rainey 1998, pp.163-189; Meier er al 2000, pp.590-602 ）。実際、1980年代後半に（Crow and Bozeman 1989）は、産学官に属する900以上の米国の研究開発研究所をサンプルとして、全米比較研究開発調査プロジェクトを分析した。この研究は、官僚化を、さまざまな政策および管理行動のそれぞれに通常必要とされる時間量（週単位）で測定している。彼らの分析によると、政府の研究所が最も官僚化されており、一方、産業および大学の研究所は、公的研究所に見られる官僚化の1/3に過ぎない。

Gumport and Pusser (1995) は、カリフォルニアの大学を25年間にわたって分析し、大学数の増加が行政組織の成長につながることを示している。1967 年から 1992 年の間に、管理機能への支出が教育への支出に比べて不釣り合いに増加し、教育支出と管理支出との比率は 6:1 から 3:1 に変化した。また、管理職員が増加し、教員の 61%増に対して、151%増という驚異的な増加を示した。

逆に、Bozeman and Rainey (1998)は、National Administrative Studies Projectの中で、官僚的な性格について、公的機関や民間企業の管理職に対するアンケート調査によって分析を行っている。その分析によれば、疎外感などの個人的特性と、保存されている記録の数などの組織的特性の両方が、より多くの規則を好む傾向を示している。期待や行政の文献とは対照的に、民間組織（主に事業会社）のマネジャーは、公的機関のマネジャーよりも、より多くの規則を好む傾向があった。

（Gornitzka er al)。 (1998)は、1987 年から 1995 年にかけてのノルウェーの 4 大学を分析し、学術職と比較して、管理職の総数が増加したことを示している。この研究では、事務職員や事務室の増加は、ノルウェーの大学における官僚化の進展の指標と見なされている。これらの学者は、ノルウェーの大学の官僚化が起こったのは、以前よりも多くの資源が研究や教育のためではなく、管理のために使われるようになったからだと論じている。

この調査から、官僚化という概念にはしばしば異なる意味があることがわかる。ある組織論では、官僚化とは、仕事を直接遂行するのではなく、仕事を遂行する人々を規制、監督、支援する組織の部分の成長を意味する。大学や公的研究所では、教育や研究活動よりも管理職が時間とともに増加する場合に発生するものである。より具体的には、事務的な地位や活動が、生産的な活動や生産的な活動に携わるスタッフよりも速く成長する傾向がある場合に、事務官僚化が起こる（Gornitzka er al)。1998）。Gumport and Pusser (1995)は、官僚的な付加は、指導の成長に関連した管理的な成長の不釣り合いな量であると主張している。ほとんどの場合、PRB の事務職員は、出版物、特許、研究プロジェクトの成果、科学コンサルタント、その他の科学研究の成果といった、定義された一連の「アウトプット」を行い、提供する研究者を支援する活動に従事している。Kogan (1996)は、高等教育機関における官僚化は、個人および学術的な権力からシステムまたは機関への移行、および管理者の権力の増大という 2 つの意味でも使用されていると指摘している。

例えば、助成金やプロジェクトの申請書、助成金やプロジェクトの報告書の作成、助成金やプロジェクトの管理、同窓生の募集などに時間を取られるようになる。

官僚化プロセスの理論的な原因をいくつか概説することは興味深い（Gornitzka er al 1998）。

組織の規模と成長が官僚化プロセスに影響を及ぼすとすれば、規模の不経済である。これは、組織が大きくなると管理コストが高くなり、複雑さ自体が管理資源を必要とするので、より多くの人員を必要とするという仮説に基づいている。
行政や学術の官僚化は、国の規制や社会からの要請の結果である。大学や公的研究機関は常に世界と交流しており、外部からの期待に応えるよう、政府からの圧力が強まってきている。特に、PRBを取り巻く環境の変化は、行政の変化を引き起こし、官僚化を発生させる。資源依存論は、組織の活動を維持・発展させる資源を外部の主体が提供し、資源の流れを確保するために、組織は資源を提供する側のニーズや要求に応えることを強調する(Pfeffer and Salancik 2003)。実際、大学やPRBでは、公的資源を市場資金で補うことが一般的になっており、研究者の活動資金として必要性が高まっている。市場資金によるプロジェクトは、公的資金を介して行われるものとは異なる会計処理が必要となる。したがって、資源依存の観点からは、外部資金の獲得と育成が公的研究機関にもたらす結果　は、行政の成長を意味する（Leslie and Rhoades 1995, pp.187-212）。
管理部門の成長は、内部プロセスの結果でもある。管理部門や学術・科学部門のスタッフは、規制や環境の変化や複雑さへの適応として、新しい管理ルーチンの導入や管理スタッフの増員を支援する。さらに、管理者は、新しい管理手続きを受け入れたり、管理活動に資金を使ったりすることに消極的な科学スタッフに直面したとき、新しい活動を正当化するために国の規制を利用する。

一般に、PRBは環境の変化に対応して、より多くの仕事をこなしながら拡大・多様化していく（Gumport and Pusser 1995）。この乱気流（複雑さ+不確実性）への適応が、官僚化を生む。つまり、シナリオが変化し、より複雑で不確実な状況に伴う行政単位の拡大と負担の増大が、より多くの公的資源の消費を伴うようになったのである。

本論文では、まず大学や公的研究所の官僚化の特徴を検討する。特に、イタリアの研究機関や大学が官僚化や効率低下の影響を受けていると政府が主張していることから、ノルウェー（Gornitzka er al)。 1998）やカリフォルニア（Gumport and Pusser 1995）の機関と同様に、イタリアでも行政官僚化（すなわち、研究者や学者に比べて事務職員が時間とともに大幅に増加）が見られるかどうかを明らかにすることが目的である。そこで本稿では、イタリア最大の公的研究機関である国立研究評議会に焦点を当て、官僚化の実態を調査し、官僚化が科学的パフォーマンスに影響を与えるかどうかを検討した。官僚化の進展は科学的パフォーマンスを低下させると予想されるが、この主要な側面を分析する前に、研究の方法論を紹介する。

研究機関の官僚化と科学的成果の分析に関する研究方法について

データは、イタリア国立統計研究所（ISTAT 1991-2004）の年鑑とイタリア国立研究会議（CNR）の報告書（Consiglio Nazionale delle Ricerche Report 1999, 2000, 2001, 2002のデータ）から引用している。

イタリアの国家的なイノベーションのシステムの中で調査される対象は

公的研究機関（PRBs）は、主に政府から資金提供を受けており、以下のようなものがある。
- イタリア宇宙庁、イタリア学術会議（CNR)新技術・エネルギー・環境庁、国立物質物理学研究所（現在は CNR の一部)国立核物理学研究所、国立統計研究所、国立衛生研究所など。
- その他、政府が管理する公的機関（各省庁の管轄下にある研究所や研究所、科学的な範囲を持つ退職者施設や看護施設、地方の保健所など）。
大学とは、教育と科学的活動の両方を行う機関であり、公立大学と私立大学は区別なく大学部門に含まれる。

これらの機関の内部組織については、以下の点を考慮に入れて分析した。

研究者。
技術者、および「その他のスタッフ」。

より具体的には

研究者：新しい知識、製品、プロセス、材料などの創造に携わる科学者。大学では、専任教員、講師、助手、研究者、PRBでは、研究者、上級研究員、研究責任者がこれに該当する。
技術者・研究補助者：1名以上の研究者の指導のもとで研究活動を支援する者。
その他の職員（研究開発担当）：研究活動に従事する職員、秘書、事務職員。

彼らはすべて公務員である。さらに、イタリアの研究部門において、技術者と事務職員の正式な位置づけは、場合によっては組織図にのみ記載されており、事務作業を行う技術者がいたり、その逆があったりするからである。集計データでは技術者と事務職員は区別されないので、同じグループとみなされるが、CNR の場合はこれらのグループを別々に分析することができる。

統計分析では、各機関の傾向を示す時系列のグラフがいくつか示されている。これらの幾何学的な数値に加えて、官僚的な指標、すなわち研究者とその他の人員の比率を適用している。その目的は、イタリアの研究・学術機関において、研究者や教員の動向を技術者や事務職員と比較して分析し、カリフォルニア（Gumport and Pusser 1995）やノルウェー（Gornitzka er al)。1998）との国際比較を可能にすることにある。

結果は、第一に PRB、第二に大学、第三に総合研究部門の順で示し、最後にイタリア最大の公的研究機関であるイタリア国家研究会議（略称：CNR）に焦点を当てて研究を行う。

調査する第二の問題は、官僚化が公的研究ユニットの科学的パフォーマンスにどのような影響を与えるかということだ。この問題は、「対面式」アンケートによって分析する。この方法は、他の手法と比較して時間とコストはかかるが、収集したデータの質との関連でいくつかの利点があるからである。これらのインタビューは、CNR のいくつかの研究ユニットで実施された。特に、サンプルには、製造業と商業部門が高度に発達し、研究への投資が行われているイタリアの2つの大きな地域であるピエモンテとロンバルディアの6つの研究所と5つの分散型ユニットの100人（研究者、技術者、事務職員）が含まれている。

官僚化は、事務的な事柄に費やす時間（例えば、助成金やプロジェクトの申請書や報告書の作成、助成金やプロジェクトの管理などに費やす時間、すなわち学術的官僚化）によっても測定できるため（Crow and Bozeman 1989; Gornitzka er al)。 1998)イタリアの研究ユニットのこの種の官僚化と研究成果の関係は以下の通りである。

式

ここで

Y = 年間平均研究生産量（研究所あたりの国内外での論文発表数

Ti = i 番目の事務処理に費やした時間。

N = 記入された書類の数

備考イタリアの研究ユニットでは、特許の取得件数が少なく、また経済学、数学など特許を取得できない研究分野もあるため、特許は科学的生産の良い指標とはならない。したがって、研究ユニットの科学的生産の代理指標としては、国内および国際的な出版物が好まれる。

さらに、官僚化は潜在変数であるため、以下の顕在変数で測定することができる3。

T1 = 契約社員の採用：有期契約社員の採用に要する平均時間（質問票のトピック 1）。

T2 = イベントの開催：会議、セミナー、カンファレンスなどのイベントを開催するために必要な時間（アンケートのトピック2）。

T3 = その他の科学的活動：会議への参加、プロジェクトや助成金の対応に必要な時間（アンケートのトピック3）。

T4 = 最終的なバランスシートと予算の作成：予算の作成、研究プロジェクトのバランスシートの作成、プロジェクト/グラントの管理などに必要な時間（トピック 4）。

T5=本部承認：研究プロジェクトや共同研究契約・協定の提示からプロジェクト・協定が開始されるまでの時間（トピック5）。

T6=財務活動：予算の承認や研究ユニットの支出能力の変更に必要な時間（トピック6）。

T7 = 購入：書籍、雑誌、パソコン、ソフトウェア、機器などの科学物質の購入に必要な時間（トピック 7）。

N = ドキュメンテーション（数）：研究ユニット内の科学的活動のために記入された文書の数（質問票のトピック 11）。

この関係は、変数Ti、N、Yに関する質問に答えるために重要である。もしTiとNが増加すれば（Academic Bureaucratizationの指標、潜在変数)変数Y（科学的生産）の減少があることになる。

データは、SPSS統計ソフトウェアを用いて、ノンパラメトリックな手法であるクラスター分析によって分析される。クラスター分析では、変数の集合の中に、内部（クラスター内）均質性が高く、外部（クラスター間）不均質性が高いサブセット、すなわちクラスターが多数検出される。したがって、分類が成功した場合、同じクラスタ内の値は互いに近く、一方、異なるクラスタに属する値は互いに遠くなる。次に、各グループは、その組織的な振る舞いを示す記述統計によって分析される。クラスター分析では、ウォードの方法とユークリッド距離の二乗尺度を使用し、結果はデンドログラムに要約される。

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公的研究機関の内部で何が起こっているのか学術的官僚化か行政的官僚化か？研究成果

公的研究機関（PRB）の分析：1991年から2001年まで

公的研究機関の研究者数（図1）をみると、研究者数は1991年から2001年の間に+6.8%（算術平均値）増加しているが、技術職員と事務職員は平均して-7.9%減少している。また、研究者を技術者・事務職員で割った比率は、1991年から2001年の間に0.64から0.78に増加しているが、1997年から1998年の間に0.78から0.70,2000年から2001年の間に0.85から0.78と2期にわたり減少している。

図1 1991-2001年のイタリア公的研究機関の人員増加率

出典 Istat 1991-2004

大学の分析 1991年から2001年までの期間

図2は、イタリアの大学における人員の推移を伸び率で示したものである。PRBとは対照的に、大学では研究者よりも技術・事務職員の増加が目立つ。技術・事務職員は1991-2001年の平均伸び率が+72.5%であるのに対し、研究者は-10.3%（算術平均値）減少している。この結果に加え、研究者：技術者+事務職員の比率は、1991年から2001年にかけて2.62から0.86へと低下する傾向を示している。このように、イタリアの大学における事務職員の増加は、いくつかの新しい大学の設立（1980年代の48校から2000年代の約80校)およびイタリアの小規模都市に必要なすべての事務局と職員が設立されたことに起因するものである。

図2 1991-2001年のイタリアの大学における人員の増加率（1997年の技術者等の数は入手不可能なため推定値）

出典 Istat 1991-2004

イタリアの研究部門の分析（1991-2001年期）

イタリアのPRBと大学の総人員を考えてみると、研究者は45,661単位（1991）から40,152単位（2001）に減少しているが、技術者・事務職員は1991年から2001年の間に約16,000単位増加している結果が得られている。図3は、研究者が-5.5%（算術平均）減少しているのに対し、技術者・事務職員は平均+23.2%増加していることを示している。これらのデータは、研究者を技術者・事務職員で割った比率が、1991年から2001年の間に1.40から0.83に変化していることからも確認できる。また、図3から、技術者・事務職員が大幅に増加した時期が3つあることがわかる。

1993-1994年：3.62%から33.00%へ
1996-1998年：0.52%から44.13%へ
1999-2001年：35.90%から49.18%へ

図3 1991-2001年のイタリアの研究部門における総人員の伸び率（1997年の技術者等の数は正確な数が分からないので推定値）

出典 Istat 1991-2004

イタリア国立研究評議会 1997 年から 2002 年の期間

イタリア最大の公的研究機関であるイタリア国立研究評議会（CNR）の動向を分析することは興味深い。CNR（フランスの国立科学研究センター、ドイツのマックス・プランク研究所、スペインの科学捜査局（ConsejoSuperior de Investigaciones Científicas）と同様の機関）は、国の科学技術の進歩を目的として、イタリアの科学研究を推進、調整、規制している。研究機関は主に公的資金で運営され、イタリア政府および欧州連合が定めた一般的なガイドラインに沿って科学研究を進めている。1990年代末までは、国立研究評議会（CNR）は、独自の給与体系を持つ研究機関と、大学に設置されCNRと大学の両方に所属する職員が混在する研究センターからなる研究組織を有していた。1990年代から2000年代初頭にかけて、この構造の効率性を高めるためにCNRの再編成が行われた。実は、公的研究所の予算縮小による財政問題を解決する手段として、公的セクターの近代化は、欧米のほとんどの国で見られる傾向である（Metcalfe and Richards 1993）。そのため、歴代のイタリア政府は、CNRの研究部門を310（2000年当時）から約100の研究所に統合することで、その宇宙を変化させてきた。公的機関に関する法律（CNR職員は公務員の身分)移動性の低さ、イタリア労働組合による制約のため、新しい研究所に物理的にすべての職員を収容することは不可能であり、結果的に200以上の場所に散在することになった。その結果、各研究所には本部（または研究所）と、1つまたは複数の分散型研究ユニットが存在する。実際には、これらの新しいCNR研究ユニットの名称だけが変更された。言い換えれば、この再編によって、それらは単に研究所と分散型ユニットという名称に変更されたのである。イタリア国立科学研究所の第二の改革（2003）は、ライン・スタッフ組織から、科学研究プロジェクトのポートフォリオを管理するために設置されたプロジェクト・ベースの組織へと移行した。この新しい改革により、11の科学部門と、部門長、プロジェクトマネージャー、ワークパッケージマネージャーといった他の階層が創設された。

1997年から2002年までのデータは、CNRレポートによるものである。1997年から2002年までのデータは、CNRレポートによるものである。この図では、事務職員はあまり増えておらず、研究者の事務職員に対する比率は、1997年から2002年の間に3.3から3.9に増加している。

図4を見ると、研究職は2000年から2001年にかけて3,650台から4,313台と驚異的に増加しているが、これはこの時期に行われた大規模な人材採用のためで、事務職は研究者に比べて伸びが低く（2002年3.1対19.0%)技術職は経年的に減少する傾向にあることがわかる。

図4 1997年を0とした場合のCNRの人員増加率

出典：CNR Report 1999-2002

国際比較

イタリアの研究部門に関する結果を、ノルウェーの Gornitzka ら(1998)、カリフォルニアの Gumport と Pusser (1995)の調査と比較する。

表 1 は、以下の時代における研究者と事務職員の比較を示している。

イタリア：大学および PRB は 1991-2001 年、CNR は 1997-2002 年
ノルウェーノルウェー：1966-1991 年（大学
カリフォルニア州：1987-1995 年（大学

表1 1年あたりの平均人員増加率（%）：州間の比較

	大学		イタリア
	カリフォルニア	ノルウェー	大学	公的研究機関	ナショナルリサーチカウンシル
研究者(%)	4.35	4.25	-1.8	0.28	3.80
事務スタッフ(%)	10.70	6.25	15.2	-1.60	0.62

数値は式により標準化されている。

式

表 1 の比較によると、イタリアの大学における事務職員の年間平均増加率は、カリフォルニアやノルウェーの機関より高い（それぞれイタリア 15.20% 対カリフォルニア 10.70%, ノルウェー 6.25%）。一方、イタリアの研究者数は -1.8% 減少し、カリフォルニアでは +4.35%, ノルウェーでは +4.25% 増加している。PRB と CNR では、研究者の増加率（3.8%）が事務職員（0.62%）の増加率より大きいという違いがある。主な結果は、表1にまとめられている。

官僚化は公的研究機関の研究パフォーマンスに影響を与えるか？

クラスター分析では、CNR に所属する 11 の研究ユニットを、それぞれ 9 クラスターと 2 クラスターに分類する（図 5）。これらのグループの記述統計は、その組織的な振る舞いを表示す（表2）。

図5 ウォード法によるCNR研究所のデンドログラム

表2 CNR研究所のクラスター分析で生成されたグループA、Bの記述統計量

	算術平均値グループ^A	算術平均^aグループ B	標準偏差 A群	標準偏差B群
科学的な生産	3.069	3.458	1.279	1.708
T₁: 契約社員募集	0.402	0.338	0.076	0.012
T₂: イベントの開催	0.486	0.213	0.125	0.243
T₃:1ヶ月間の活動	0.069	0.013	0.062	0.007
T₄: 最終貸借対照表と予算書の作成	0.069	0.012	0.072	0.002
T₅: 本社の承認	0.872	0.628	0.279	0.039
T₆: 財務活動	0.143	0.133	0.032	0.003
T₇: 購入品	0.098	0.090	0.026	0.008
N：ドキュメンテーション（番号）	6.264	4.577	1.837	0.322
研究機関数	9	2	9	2

a 年間値で標準化されているため、数値が低いものもある

T1 = 有期契約社員の募集に要する平均時間

T2 = 会議、セミナー、プロジェクトなどのイベント開催に必要な時間

T3=会議への参加やプロジェクトの立案に要する時間

T4=研究プロジェクトの予算編成や最終的なバランスシートの作成に必要な時間

T5=プロジェクト申請、共同契約・共同研究開始から開始までの期間

T6 = 予算の承認や研究ユニットの支出能力の変更に必要な時間

T7 = 科学的材料、書籍、雑誌などの購入に必要な時間

N = 記入された書類の数

クラスター分析のポイントは、Bグループ（表2）がAグループよりも高い科学的生産量の平均値を示す一方で、官僚化の指標となるすべての顕在変数についてもBグループの方が低い平均値を示していることだ。つまり、PRBでは、事務的な活動に費やす時間が長くなると（学術的な官僚化が進むと)研究機関の科学的生産量は時間とともに減少していく。

公的研究機関の官僚化に関する教訓と因果関係の論証

官僚化は複雑でダイナミックな現象であり、研究機関だけでなく、現代国の経済全体の効率を高めるために重要な側面を持っている。実際、英国のBetter Regulation Task Force (BRTF) は、官僚制改革によって国内総生産が約160億ポンド増加する可能性があると主張している（Better Regulation Task Force (BRTF) 2005）。実際、官僚制のレベルが低ければ、その国の競争優位の重要な源泉となり得る。本論文で分析した最初の側面は、公的研究機関の官僚化の性質である。

最も興味深い結果のひとつは、アカデミア、すなわちイタリアの大学（Il Sole 24 Ore Newspaper 2007, 11 marzo, p. 1）は行政官僚化が進んでおり、研究者や教員に比べて事務職員が不釣り合いに増えていること、対照的に公的研究機関（PRB）は学術官僚化が進んでいるということだ。その結果をまとめたのが図6である。

図6 公的研究機関における官僚化の類型化

より具体的に

まず、イタリアの大学の組織行動は、カリフォルニアやノルウェーの大学の組織行動と似ている：すなわち、研究者の増加よりも事務職員の増加が大きい（Administrative Bureaucratization）。イタリアの大学におけるこの官僚化の本質は、政府によっていくつかの小都市に新設された大学（1980年代の48校から2009年の約80校へ）が、事務組織の成長をもたらしたことにある。この供給主導型の成長は、教育に対する新たな要求を生み出し、それが行政負担の増大に寄与している（例えば、学生や教授は一般に大学における行政サービスを必要としている）。実のところ、大学内の事務職員は、自らの活動を最大化できる立場にある。
第二に、公的研究機関の官僚化は、異なる性質を持っている。イタリア国立研究評議会をはじめとするPRBは、研究者の数に比べて事務職員の数が不均衡に増えている（=事務官僚化）のではなく、逆に、構造的欠陥を生み出す性急で拙速かつ不完全なリストラなど別の原因によって、学術官僚化が浸透しているのである。この学術官僚化の原因を探るには、一般的なコストを削減し、技術移転とイタリアの研究機構全体の効率を高めることを目的とした再編成をより深く分析することが重要である。特に、最初の再編（2001）は、ドイツのマックス・プランク研究所と同様に、大規模な研究所=効率的な研究所と考え、より大きな規模の科学研究所を作るために、研究ユニット間の統合が行われた。この統合は、科学的な観点ではなく、あくまでも管理的な観点で行われた。現在では約100の研究所があるが（過去には約310の研究ユニットがあった)これらの研究所には、いくつかの分散型ユニット（2〜6）が領域内に点在し、研究所本部から遠く離れている場合が多い。研究ユニット間の調整の問題から、統合が規模の不経済を生み出していることは重要である（Coccia and Rolfo 2007, pp.215-233）。実際、大規模な組織では、水平、垂直、地理的な差異があるため、研究機関をまとめるために余分な管理資源が必要となる。Mintzberg (1983) は、組織のさまざまな活動を調整し、コントロールする必要があり、組織が大きくなればなるほど、こうしたタスクに重点が置かれることになると論じている。要するに、最初の再編は、分散化したすべての研究ユニットの管理負担によって生じる調整コストの増大（学問の官僚化）により、規模の不経済を生むのである。さらに、事務的負担は、本部と分権化されたユニットの内部プロセスから生じる仕事の重複にも起因している。実際、異なる意思決定原理が並存していることが事務の肥大化を促しているが、その大きな核は、組織構造における垂直・水平方向の重複にあるようだ。この官僚化のコストは、短期的には目に見えない。この改革に加えて、政府は2003年、CNRを企業支援のためのコンサルティング機関に転換することを明確な目的として、プロジェクトマネジメントに基づく新たな再編成を開始することを決定した。この再編は、結果重視のプランニングとキャッシュリミットの予算編成に基づいており、この公的研究機関のガバナンスに影響を与えるものである。この状況は、官僚化の他の原因を見つけるために、より詳細な調査に値するだろう。実際、この第二の改革は、うまく設計されていないマトリックス構造の結果として、他の調整問題を引き起こしている。CNRはプロジェクトマネジメントのルールを実際に導入したことはなく、むしろ、機関全体が不確実性とリストラのギャップに対処するために、古い組織とプロジェクトマネジメントのルールをハイブリッドしている。これら2つの改革に共通する特徴は、公的資金が減少し、研究ユニットの現在の経費をまかなうにはもはや十分でないことだ。かつては、公的資金によって、イタリアの科学者は通常の科学活動を行い、外部プロジェクトに応募して追加資金を得ることができた。現在では、資金が減少しているため、公的資金のみで研究を行うことは不可能であり、公的資金だけでは構造を支えることができないため、研究機器の維持、修理、更新ができなくなった。研究機関は通常の科学活動を行うために市場資金を申請せざるを得ず、イタリアの公的研究ユニットにとって市場（外部）資金は単なる追加資金ではなく、主要な資金源となっている。この戦略的変化は、公的資金の減少による環境的脅威に対処するために機能的である（Gioia and Chittipeddi 1991, pp.433-448）4 。この改革を通じて、政府は市場向けの複合的研究と民間部門との協力を推進し、公的研究機関は市場志向の機関でなければならないことを意味している。基本的には、このような外部主体による需要主導型の効果が、官僚化の第二の原因だと考えている。実際、研究機関の事務負担が大きいのは、市場活動のための研究プロジェクトが膨大なポートフォリオになっているためである。この議論を裏付けるものとして、資源依存説がある。PRBは外部資金による活動を管理するために、より多くの時間を必要とする。実際、外部対象者とのやりとりには、契約書の作成、帳票の記入、報告書の作成などがある。もっと言えば、外部資金の探索と維持は、中央、研究所、部門レベルでの事務的負担につながっているのである。つまり、研究所が市場に対する技術サービスの提供者である場合、研究ユニットやそのスタッフは市場活動に適さないため、事務負担はこれらの活動の結果であると言える。さらに、研究の国際化と市場化は、研究機関に行政的な影響を及ぼす。欧州連合のプログラムへの参加や研究助成は、行政的な負担を増大させる。Gornitzka er al)。 (1998)は、このことが学術的、行政的な官僚化を助長していることを示している。また、公的債務削減のための国内ルールは、行政のガバナンスに関する法律や規制を生み出し、大学やPRBはそれに自動的に適応しなければならなくなった。このことは、行政の大きな副作用として内部官僚化をもたらし、公共政策の立案においてほとんど見過ごされてきた側面でもある。公的研究機関はこの環境の複雑さに、分散した研究ユニットや市場調査プロジェクトのポートフォリオを管理するための事務負担増に基づく官僚化（学術官僚化）で対処してきた。さらに、行政組織の強化は、学術・科学活動に直接的に資源を使わず、行政職に資源を流すこともある。
このようなPRBの学術官僚化傾向の主な原因をまとめると、次のようになる。
(a)分権化されたユニットの調整問題によって生じた規模の不経済が本部の事務負担を増大させていること、
(b)資源依存が市場資金の探索と維持を生み、結果として外部研究プロジェクトの膨大なポートフォリオを管理する事務負担となっていること、
(c)環境の複雑化が、組織の変化とともに国の公的債務削減の行政規制によって生じ、事務負担増大の内部手続き（=学術官僚化）となっていること、である。
第三に、官僚化が公的研究ユニットの研究パフォーマンスにどのように影響するかを理解することは興味深いことであった。実は、Chubb and Moe (1990)による制度論では、一部の公立学校では官僚主義がパフォーマンスの低下につながっていると主張されている。Meir ら (2000, pp. 590-603) は、パフォーマンスの低下は官僚制の拡大を招き、その逆はないとしている。この研究は、官僚主義が科学的パフォーマンスを低下させることを示している。公的研究ユニットにとって、科学的生産は財政支援を得る上で、研究スタッフの雇用と昇進で、また良い学術的評判を築く上でますます重要になるため、このことは大きな問題である。しかし、CNRにおける科学的生産（と効率）の低下の原因は、行政官僚化ではなく、むしろ学術官僚化にある。実際、外部プロジェクトのための事務活動に時間を費やすことは、学者にとって貧しい投資である。キャリア報酬と個人的満足は、主に出版物と関連しているからである。つまり、研究者は市場資金を得るために必要な助成金やプロジェクトの申請準備、助成金やプロジェクトの管理などの事務処理に多くの時間を割くため、資源依存が科学論文の生産性を低下させている（Academic bureaucratization, Musselin 2007）。Goldfarb (2008)は、外部との関係を維持する研究者は一流国際誌での発表が減少することを確認し、研究者のキャリアが才能ではなく、集めた資金の機能である可能性を示唆している[危険]として、これらの結果を支持している。このことは、これらのPRBの効率に強い歪みをもたらす。

結論

以上、イタリアの性急で不確実なリストラと学術研究の大衆化5が、公的研究機関において、学術官僚化の進行と効率性・研究生産性の低下をもたらしていることを示した。このような状況の原因は、長期的な国家研究戦略の欠如と、（異なる政治同盟のイタリア政府によって共有されている）一貫した研究政策にある。科学研究の市場化（Schuetze 2007, pp.435-443）と関連して、この状況はイタリアのイノベーションの国家システム全体の負のパフォーマンスを引き起こしてきた（Coccia 2005, pp.377-412）。PRBの官僚化は、これらの機関の高いレベルで計画され規制されたプロセスではなく、異なるレベルや様々な形態で行われたいくつかの小さな決定の結果であり、また、環境の変化や複雑さにこれらの構造が自然に適応したものと見るのが合理的である。イタリアの事例に焦点を当てた公的研究機関の官僚化に関するこの分析は、そのまま他国に転用することはできないが、この分野における世界的な傾向は並行しているようである。学術機関の行政官僚化は、ノルウェーやカリフォルニアなど他の州でも見られる傾向があり、一方、学術官僚化は米国のいくつかの研究所でも起こっていることがわかった。これらの結果は、現代の激動する経済において公的研究機関の戦略的変革を支援するための基礎となるものであると私は考えている。実際、政府は性急なリストラによって生じる官僚化と研究ユニットの科学的生産との間に負の関係があることを認識する必要がある。本稿は、公的研究機関における官僚化の競合するすべての原因と影響について網羅的な知見を提供するものではないが、その結果は、公的研究機関の効率性を向上させるためのより良い意思決定を支援するものである。公的研究機関の官僚化については、現代経済学・経営学の文献におけるこの重要な研究テーマを強化するために、さらなる研究が必要であることは間違いないだろう。

謝辞

本文中の誤記・脱字については、著者一人の責任である。この研究の初期バージョンに協力してくれたAlessandro Gobbino、貴重な助言をいただいたミラノ工科大学およびトリノ工科大学のGiuseppe Catalano教授とMario Calderini教授、Ceris-CNR (Moncalieri, Torino-Italy) のSecondo Rolfo所長、有益なコメントをいただいた11th International Conference on Scientometrics and Informetricsの参加者たちに謝意を表する。また、研究協力をしていただいたSilvana Zelli、データを提供していただいたイタリア国立統計局（ISTAT）に非常に感謝する。

脚注

1Lundvallは、国家イノベーションシステム（NSI）とは、経済における技術進歩のプロセスを支える主体、政策、制度の複雑なネットワークのことを指すとしている。狭義のNSIには、大学や研究所に代表される研究部門のサブシステムが含まれるが、広義のNSIには、金融、企業、政府など多くのサブシステムが含まれる。この広義のNSIの効率化が経済成長を後押しする。

2イタリアをはじめ、スペイン、フランス、ギリシャなどの地中海沿岸諸国では、PRBにおける官僚化に関する研究はまだ未開拓の分野である。

3統計学の分野で最も関連性が高く、議論されているトピックの1つが、いわゆる潜在変数である。特に、潜在変数とは、直接測定できないが、直接観測可能な複数の変数（顕在変数）に因果的な影響を及ぼすと考えられている変数である4。

4 一般に、変化には、組織のメンバーによる現在の考え方や行動のあり方を変えようとする試みが含まれる。より具体的には、戦略的変化とは、組織が重要な機会を活用するため、あるいは結果的に生じる環境上の脅威に対処するために、現在の認識と行動の様式を変えようとすることであり、このテーマについて深く研究されている。

5研究機関の市場志向の傾向（公的資金が少ないため）により、基礎研究よりも技術サービスの大幅な増加に焦点が当てられており、そのため、研究者の非人間化、科学研究活動の空洞化、すなわち、公共の福祉を中心とした長期的なニーズに関する発見ベースの研究の減少が起こっている。